Les répercussions des événements du 11 septembre ont été décrites avec éloquence par M. Eric Rice, président de l'Association du Barreau canadien, dans une lettre de condoléances adressée à l'ambassadeur des États-Unis, M. Paul Cellucci :

[Traduction] La liberté, la démocratie et la primauté du droit sont mises à rude épreuve dans des moments comme ceux que nous vivons aujourd'hui. Mais nous ne permettrons jamais à ceux qui ne jurent que par l'illégalité et la violence de bouleverser notre manière de vivre ¹.

           Les valeurs sociales qui sont reflétées dans la Charte canadienne des droits et libertés n'ont pas changé; les canadiens et les canadiennes attachent toujours une grande importance à ces droits et libertés essentiels à une société libre et démocratique.

           Le rôle de la magistrature est de protéger la primauté du droit, la Constitution et la Charte. Dans le Renvoi relatif à la sécession du Québec, la Cour suprême du Canada a souligné que le constitutionnalisme et la primauté du droit constituent l'un des principes directeurs fondamentaux de la Constitution du Canada.

           La tâche qui attend aujourd'hui la magistrature, et d'ailleurs l'ensemble des milieux juridiques, consiste à établir un nouvel équilibre entre d'une part les impératifs de la sécurité et d'autre part les libertés et les droits civils que nous chérissons. Les événements du 11 septembre ont peut-être resitué l'équilibre, mais la protection de ces trois pierres angulaires de notre société - la liberté, la démocratie et la primauté du droit - demeurera la priorité de tous les magistrats.

           Dans l'arrêt Suresh c. Canada ² , rendu par la Cour suprême du Canada le 11 janvier 2002, la Cour a reconnu que le Canada a un intérêt légitime et impérieux à lutter contre le terrorisme. Elle a cependant ajouté que notre pays adhère également aux principes de justice fondamentale.

           Lors d'une entrevue avec le Lawyers Weekly, le 2 janvier 2002, le juge en chef McLachlin a affirmé que la loi a comme fonction de trouver des façons de préserver notre liberté, notre démocratie ainsi que la primauté du droit, et de maintenir en même temps la sécurité.

           Le rôle des tribunaux en tant qu'« arbitres des différends, interprètes du droit et défenseurs de la Constitution » ³ demeure inchangé en période de crise. Ce qui doit changer cependant, ce sont les instruments et les moyens dont se servent les juges lorsqu'ils interprètent et appliquent le droit. Les événements du 11 septembre et la réponse des nations, notamment la promulgation de lois, par exemple la Loi antiterroriste du Canada, ont donné une autre toile de fond aux décisions judiciaires. Dans ce nouveau climat, les juges doivent adopter une perspective globale lorsqu'ils accomplissent les devoirs de leur charge. Les tribunaux doivent être conscients, et prendre acte, des diverses déclarations, résolutions et conventions émanant d'organes non juridictionnels à vocation internationale, ainsi que des arrêts des instances internationales. Comme l'indiquait récemment la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Suresh c. Canada, une compréhension intime du texte législatif examiné ainsi que de la Charte requiert une prise en compte de la perspective internationale.

II. La réponse des législateurs à la crise

           Au Canada, les actes terroristes ont toujours été considérés comme des infractions criminelles. Le Code criminel permet les enquêtes sur le terrorisme, et la poursuite de ceux qui se sont livrés à des activités généralement associées au terrorisme, notamment le détournement de moyens de transport, le meurtre et le sabotage. En vertu de ces textes, le gouvernement peut faire condamner les terroristes qui se livrent à des actes de violence s'il parvient à les identifier et à les appréhender après que les actes ont été perpétrés.

           Après le 11 septembre, la menace posée par le terrorisme, et la nécessité pour les pays de travailler ensemble et de renforcer leurs lois ont été largement reconnues et suivies de mesures. Dans des résolutions adoptées peu après les événements, le Conseil de sécurité et l'Assemblée générale des Nations Unies ont clairement souligné la nécessité de mesures concertées et multilatérales ⁴ . Le Conseil de sécurité a appelé instamment tous les États à travailler ensemble et à redoubler d'efforts pour prévenir et réprimer les actes terroristes, notamment par une coopération accrue.

           En accord avec ses obligations internationales, le Canada a édicté la Loi antiterroriste, entrée en vigueur le 24 décembre 2001. Auparavant, le Canada avait signé les douze conventions et protocoles des Nations Unies relatifs au terrorisme et en avait ratifié dix. Avec l'adoption de la Loi, le Canada a ratifié les deux conventions et protocoles des Nations unies qu'il lui restait à ratifier, soit la Convention pour la répression du financement du terrorisme et la Convention pour la répression des attentats terroristes à l'explosif.

           En adoptant la Loi, le Canada ratifiait les deux conventions et protocoles restants des Nations Unies; La Convention internationale pour la répression du financement terroriste et la Convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif.

           La Loi antiterroriste contient des dispositions qui visent à paralyser et à démanteler les activités des groupes terroristes et de ceux qui les soutiennent. Elle établit des mesures dont l'objet est d'identifier, de poursuivre, de condamner et de punir les terroristes avant qu'ils ne commettent des actes de violence et, à cette fin, elle établit des organismes d'application de la loi et organismes de sécurité nationale dotés de nouveaux instruments d'enquête propres à faciliter la collecte de renseignements sur les terroristes et les groupes terroristes.

           La Loi modifie plusieurs textes législatifs, notamment le Code criminel, la Loi sur les secrets officiels, la Loi sur la preuve au Canada, la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité, la Loi sur l'accès à l'information, la Loi canadienne sur les droits de la personne, la Loi sur l'immigration, la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, la Loi sur la défense nationale et la Loi sur la protection des renseignements personnels, pour n'en nommer que quelques-unes. Des certificats peuvent être délivrés selon la Loi sur la preuve au Canada, la Loi sur l'accès à l'information, la Loi sur la protection des renseignements personnels et autres lois, en vue d'interdire la communication de renseignements sensibles se rapportant aux relations internationales, à la défense nationale ou à la sécurité.

           Divers mécanismes d'examen déjà établis en droit s'appliquent à l'exercice des pouvoirs prévus par la Loi. D'importants pouvoirs prévus par la Loi sont subordonnés au pouvoir de surveillance des tribunaux et, dans certains cas, aux pouvoirs ministériels exprès de surveillance et de contrôle.

           La Cour fédérale du Canada a l'expérience des questions délicates en matière de sécurité nationale et elle est éminemment apte à relever le défi que constitue la nouvelle législation.

           Par exemple, la Loi sur la preuve au Canada confère à la Cour fédérale le pouvoir de réviser une décision du procureur général du Canada de délivrer un certificat pour interdire la divulgation de renseignements concernant la défense et la sécurité nationales ⁵ .

           En vertu de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité ⁶ , le Service doit présenter une demande de mandat à la Cour fédérale avant d'entreprendre une enquête sur une menace à la sécurité nationale.

           Dans le cas où une personne s'est vu refuser la communication de renseignements demandés en vertu de la Loi sur l'accès à l'information ⁷ ou de la Loi sur la protection des renseignements personnels ⁸ au motif qu'elle serait préjudiciable à la sécurité nationale, cette personne peut présenter une demande de révision du refus à la Cour fédérale, qui a compétence non seulement pour réviser la décision quant à sa justesse, mais pour ordonner la communication des renseignements demandés si elle le juge approprié.

           En vertu de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés ⁹ , un certificat peut être déposé à la Cour fédérale, attestant qu'un résident permanent ou un étranger est interdit de territoire pour raison de sécurité ou pour atteinte aux droits humains ou internationaux, grande criminalité ou criminalité organisée, et il revient alors à la Cour de statuer sur ce certificat.

           Le Parlement a reconnu cette expertise et a choisi notre cour, un tribunal national, comme cour de surveillance des affaires d'intérêt public découlant de la Loi antiterroriste.

           Par exemple, le législateur a modifié le Code criminel pour permettre au procureur général de présenter ex parte à un juge de la Cour fédérale une demande d'ordonnance de confiscation de biens qui appartiennent à un groupe terroriste ou qui sont directement ou indirectement à sa disposition. Il en va de même des biens qui ont été utilisés ou seront utilisés par quiconque pour se livrer à une activité terroriste ou la faciliter ¹⁰ . La nouvelle Loi sur l'enregistrement des organismes de bienfaisance (renseignements de sécurité) permet à la Cour de procéder à l'examen d'un certificat attestant qu'un organisme de bienfaisance finance le terrorisme.

III. Le rôle des tribunaux

           Dans l'examen des questions soulevées par la Loi antiterroriste, le rôle premier des tribunaux consiste, comme toujours, à préserver la primauté du droit, la Constitution et la Charte. Les instruments principaux du métier de juge continueront d'être les principes de common law bien établis en matière de justice naturelle, ainsi que l'obligation d'équité, ce à quoi il faut ajouter les principes de justice fondamentale développés en vertu de la Charte.

           Les principes de justice naturelle et l'obligation d'équité, qui ont été établis par les tribunaux à la faveur du contrôle judiciaire, portent sur le point essentiel de savoir si, eu égard à l'ensemble des circonstances, la procédure suivie dans un cas donné a été équitable. La procédure de contrôle judiciaire a institué un processus de prise de décision ouvert et transparent qui est l'une des meilleures garanties du maintien d'un équilibre entre la nécessité du pays de se protéger et la sauvegarde des droits et libertés des citoyens.

           La Charte s'est révélée un instrument précieux et remarquable comme moyen d'empêcher l'État d'empiéter sur nos droits civils et nos libertés. La déclaration du Canada selon laquelle la Constitution est notre loi suprême a remplacé la tradition de démocratie parlementaire par la notion de démocratie constitutionnelle. La Constitution a assigné aux tribunaux la charge de s'assurer que toute action de l'État puisse être conciliée avec la garantie des droits et libertés, énoncés dans la Charte, qui sont essentiels pour la protection de la dignité humaine.

           Et les tribunaux ont dû prendre sur eux de rendre des décisions impopulaires, bien qu'en accord avec la loi et la preuve, et cela quelle que puisse être la désapprobation des médias ou du public. Les jugements s'écartent donc parfois des attentes du public, et naît alors la controverse. Mais les jugements controversés ne sont ni illégitimes ni contraires à la démocratie; ils sont plutôt le reflet de la démocratie au travail ¹¹. Dans l'application et l'interprétation des dispositions de la Loi antiterroriste, les juges continueront de rendre le Parlement comptable des normes élevées énoncées dans la Charte. L'indépendance de la magistrature face à l'influence provenant du gouvernement et de toute autre source, y compris l'opinion publique, constitue un droit constitutionnel détenu par toute personne au Canada.

           L'interprétation et l'application de la Loi obligera aussi les tribunaux à accepter l'introduction plus fréquente du droit international et du droit comparé. Avec les nouvelles dispositions législatives entraînées par la Loi antiterroriste, les tribunaux canadiens seront désormais plus souvent saisis de litiges faisant intervenir les accords internationaux et le droit coutumier.

           L'idée de recourir au droit international comme guide dans l'interprétation de notre droit interne n'est certes pas nouvelle. La Cour suprême du Canada a reconnu que le droit international peut jouer un rôle dans l'interprétation de la Constitution, des lois et même de la common law ¹² . Mais la promulgation de la Charte, avec ses nombreuses questions sous-jacentes en matière de droits de la personne, a eu pour effet d'engager plus souvent et plus intensément les tribunaux dans le processus. L'ancien juge La Forest avait fait observer que les principes en matière de droits de la personne [Traduction] « sont appliqués uniformément, avec une vision internationale et sur la base de l'expérience internationale. Ainsi, nos tribunaux - et maintes autres juridictions nationales - deviennent véritablement des juridictions internationales dans de nombreux domaines fondés sur le principe de la primauté du droit » ¹³ .

           La Cour suprême du Canada a établi quelques principes directeurs importants. Dans l'arrêt Pushpanathan c. Canada ¹⁴ , l'un des points que devait décider la Cour était l'interprétation de la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés. Significative était la conclusion de la Cour selon laquelle l'objet et le contexte de la Convention tout entière, de même que l'objet de la disposition en question, tel que cet objet ressortait des travaux préparatoires, devaient être vus comme d'utiles directives d'interprétation.

           Dans l'arrêt Baker c. Canada ¹⁵ , la Cour suprême a affirmé que, bien que le Canada n'ait pas mis en vigueur la Convention relative aux droits de l'enfant ¹⁶ , l'agent d'immigration qui exerce son pouvoir discrétionnaire se doit de tenir compte des « valeurs » exprimées dans cette convention. Les juges majoritaires étaient d'avis que « [l]es valeurs exprimées dans le droit international des droits de la personne peuvent [...] être prises en compte dans l'approche contextuelle de l'interprétation des lois et en matière de contrôle judiciaire ¹⁷  ».

           Plus récemment, la Cour suprême a examiné l'incidence du droit international dans l'arrêt Suresh c. Canada ¹⁸ . Le pourvoi avait été entendu par la Cour avant le 11 septembre, mais l'arrêt fut rendu après ces événements et après l'entrée en vigueur de la Loi antiterroriste. L'arrêt nous renseigne sur la manière dont le droit international guide l'interprétation et l'application du droit canadien. La Cour suprême a affirmé :

Ces questions mettent en jeu des préoccupations et des valeurs fondamentales pour le Canada et, de fait, pour l'ensemble de la communauté internationale. D'un côté, il y a le fléau manifeste du terrorisme et le meurtre gratuit et arbitraire de personnes innocentes, situations qui nourrissent l'engrenage de la destruction et de la peur. Pour exprimer la volonté des citoyens, les gouvernements ont besoin des outils juridiques propres à leur permettre de relever efficacement ce défi.

De l'autre côté, il y a la nécessité de veiller à ce que ces outils juridiques ne sapent pas les valeurs jugées fondamentales par notre société démocratique - liberté, primauté du droit et principes de justice fondamentale - et qui sont au coeur de l'ordre constitutionnel canadien et des instruments internationaux dont le Canada est signataire. En effet, ce serait une victoire à la Pyrrhus que de vaincre le terrorisme au prix de notre adhésion à ces valeurs. Le défi du Parlement consiste à rédiger des lois qui combattent efficacement le terrorisme tout en respectant les exigences de notre Constitution et nos engagements internationaux ¹⁹ .

           S'agissant de la question de savoir si le Parlement avait réussi à relever ce défi, la Cour a jugé qu'il fallait prendre en compte non seulement l'expérience et la jurisprudence du Canada, mais également le droit international. Cela englobe nos obligations internationales et les valeurs exprimées dans les diverses sources du droit international des droits de la personne : les déclarations, les pactes, les conventions, les décisions des juridictions internationales, enfin les normes coutumières. Une compréhension intégrale de la loi considérée et de la Charte requiert une réflexion sur la perspective internationale.

           Dans l'arrêt Suresh, la Cour suprême a reconnu le dilemme auquel sont confrontés les tribunaux lorsqu'il s'agit pour eux de faire porter leur attention sur des normes internationales conventionnelles qui n'ont pas été intégrées dans le droit canadien par un texte de loi. Comme le fait observer la Cour cependant, « les tribunaux peuvent faire appel au droit international pour dégager le sens de la Constitution du Canada. Notre analyse ne porte pas sur les obligations internationales du Canada en tant qu'obligations, mais plutôt sur les principes de justice fondamentale. Nous faisons appel au droit international non pas parce qu'il régit la question, mais afin d'y trouver la confirmation de ces principes » ²⁰ .

           L'affirmation de la Cour suprême du Canada, dans les arrêts Pushpanathan, Baker et Suresh, selon laquelle le droit international exerce une influence notable sur notre droit interne arrive à point nommé. L'interprétation de la Loi antiterroriste obligera les juges à s'ouvrir à l'influence de valeurs juridiques internationales collectives, exprimées dans une variété d'instruments multilatéraux. En accord avec l'évolution de la fonction judiciaire à l'échelle mondiale, nos jugements et arrêts devront refléter l'importance et l'influence grandissantes du droit international qui sans doute est dépourvu de force contraignante, mais qui néanmoins exerce une action opportune ²¹ .

IV. Conclusion

           Le rôle des tribunaux ne s'est pas modifié depuis le 11 septembre. Cependant, l'environnement dans lequel les affaires sont instruites et les décisions rendues, ainsi que les instruments du métier de juge, se présentent davantage aujourd'hui sous des perspectives planétaires. Dans l'interprétation et l'application de la Loi antiterroriste, les tribunaux seront aux prises avec des questions qui sont inédites et peu familières et qui sont caractérisées par des enjeux sociaux et moraux complexes d'une importance considérable pour la société.

           Nous devrons adopter une approche multidisciplinaire pour relever ce défi avec succès. Les juges continueront de s'en remettre à la perspicacité et à la sagesse de la communauté juridique. Toutefois, il est essentiel de recourir à des intervenants provenant de diverses disciplines. Ainsi, les universitaires, les membres de la collectivité, les fonctionnaires, les décideurs et les spécialistes en sciences sociales peuvent aider la magistrature à acquérir une perspective plus complète. Ensemble, nous devons chercher à atteindre un équilibre délicat et complexe qui stimulera l'élargissement et l'élaboration de principes solides et rationnels dans le sillage de la nouvelle loi.

¹  Lettre datée du 12 septembre 2001; www.cba.org

²  2002 CSC 1

³  Beauregard c. Canada, [1986] 2 R.C.S. 56, le juge en chef Dickson

⁴  Conseil de sécurité des Nations Unies : Résolution 1368 (relative aux menaces à la paix et à la sécurité internationales causées par les actes terroristes), S/RES/1368, le 12 septembre 2001 (les paragraphes pertinents sont les paragraphes 3, 4 et 5).

Assemblée générale des Nations Unies : Résolution 56/1 (Condamnation des attaques terroristes perpétrées aux États-Unis d’Amérique), A/RES/56/1 (le 18 septembre 2001). Aux paragraphes 3 et 4 de la Résolution 56/1, l’Assemblée générale appelait instamment à une « coopération internationale » visant à traduire en justice les coupables et « à prévenir et à éliminer les actes terroristes ».

⁵  Section 38.13 Canada Evidence Act, R.S.C. 1985, c. C-5

⁶  R.S.C. 1985, c. C-23.

⁷  R.S.C. 1985, c. A-1, ss. 41 and 42

⁸  R.S.C. 1985, c. P-21, ss. 41, 42 and 43

⁹  S.C. 2001, c. 27, sections 76 -81

¹⁰  Section 4 Anti-terrorism Act amending the Criminal Code by adding section 83.13, 83.14 and 83.15

¹¹  Madame le juge Rosalie Silberman Abella, The Judicial Role in a Democratic State, (2001) 26 Queen’s L.J. 573, pages 580-581.

¹²  Monsieur le juge Michel Bastarache, The Interpretation of Human Rights: The Challenge, (2001) 50 U.N.B.L.J 3, pages 9 - 10. Voir aussi Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313, pages 349-350, où le juge en chef Dickson affirme que les normes du droit international « constituent une source pertinente et persuasive d’interprétation des dispositions de la Charte, plus particulièrement lorsqu’elles découlent des obligations internationales contractées par le Canada sous le régime des conventions sur les droits de la personne ».

¹³  G.V. La Forest, « The Expanding Role of the Supreme Court of Canada in International Law Issue » (1996) 34 Annuaire canadien de droit international 89, page 100.

¹⁴  [1998] 1 R.C.S. 982.

¹⁵  [1999] 2 S.C.R. 817.

¹⁶  United Nations Convention on the Rights of the Child, 20 November 1989, 1577 U.N.T.S. 3.

¹⁷  Baker, supra note 10, at para. 70.

¹⁸  2002 A.C.S. n^o 3

¹⁹  Ibid., à la p. 7 (par. 3 et 4).

²⁰  Ibid., à la page 19 (par. 60)

²¹  Stephen J. Troope, The Uses of Metaphor: International Law and the Supreme Court of Canada, (2001) 80 Revue du Barreau canadien 534, page 535.