Le double rôle que jouent les tribunaux administratifs en tant qu'instruments des politiques du gouvernement et instruments de la justice constitue l'essence de leur spécificité.1 Le juge en chef McLachlin les a décrits avec justesse en disant qu'ils « chevauchent la ligne de partage constitutionnelle entre l'exécutif et le judiciaire ».2 Aujourd'hui, je vais vous entretenir des développements récents dans trois domaines qui nourrissent l'interaction complexe qui existe entre le gouvernement, les tribunaux administratifs et les cours de justice, à savoir l'indépendance, l'obligation de rendre compte et la norme de contrôle. Je vais également traiter de l'importance accrue des instruments juridiques internationaux en droit administratif.
II. L'indépendance
L'interprétation et la mise en oeuvre des politiques du gouvernement seraient difficiles, voire impossibles, si les organismes administratifs n'existaient pas. Ainsi que le juge Abella l'a expliqué de façon éloquente, les tribunaux administratifs [TRADUCTION] « ont été créés avec toute leur panoplie d'attributions par le législateur, qui a reconnu que ni les tribunaux judiciaires ni les bureaucraties n'étaient en mesure de rendre toutes les décisions et d'élaborer toutes les politiques nécessaires 3». En tant que société, nous acceptons d'être régis en partie par des politiques et nous reconnaissons la nécessité de constituer des tribunaux administratifs chargés de rendre des décisions qui ont des incidences sur nos droits et nos obligations. Le système de justice administrative représente ainsi une composante indispensable de notre régime démocratique.
Personne ne conteste que les gouvernements ont le droit d'élaborer des politiques. Les organismes administratifs se sont vus confier le pouvoir d'interpréter et d'appliquer ces politiques au cas par cas, conformément à la loi, à la preuve et aux prétentions des parties. Bien que les ministres et les bureaucrates soient chargés de fournir les ressources nécessaires pour permettre aux tribunaux administratifs de s'acquitter efficacement de leur mandat, ils n'ont aucun contrôle sur l'issue d'un cas déterminé et ils ne sauraient être considérés comme ayant ce contrôle.4
Comme les principes de l'indépendance judiciaire ont été définis par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Valente c. La Reine5, la jurisprudence subséquente a surtout porté sur le sens et la portée de ces principes en droit administratif. La Cour suprême du Canada a récemment explicité ces principes dans l'arrêt Ocean Port Hotel.6
L'application de la doctrine de l'indépendance dans le domaine administratif découle de l'espace unique que les organismes et tribunaux administratifs occupent au sein des trois organes du gouvernement. Il est bien établi que l'indépendance judiciaire est garantie par la Constitution, car elle confirme la ligne de démarcation qui existe entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir exécutif. Cette ligne de démarcation ne s'applique cependant pas aux tribunaux administratifs. À la différence des juges, les tribunaux administratifs ne sont pas constitutionnellement séparés de l'exécutif. Les tribunaux administratifs sont créés par le Parlement et par les législatures, qui définissent leur mandat et les fonctions dont ils doivent s'acquitter. C'est le législateur qui précise les rapports qui existent entre le tribunal administratif et l'exécutif. C'est pourquoi la Cour suprême du Canada a affirmé que « le degré d'indépendance exigé d'un tribunal administratif donné est fonction de l'intention du législateur et, en l'absence de contraintes constitutionnelles, il convient de respecter ce choix7 ». Par conséquent, lorsqu'il n'y a pas de contestation constitutionnelle ou quasi-constitutionnelle, le degré d'indépendance exigé des membres d'un tribunal administratif dépend en dernière analyse du libellé de la loi.
L'affaire Ocean Port Hotel a suscité de vifs débats parmi les juristes et les théoriciens au sujet de la future application de la doctrine de l'indépendance dans le domaine administratif.8 Le professeur Mullan s'est dit d'avis que l'application de cet arrêt aux tribunaux administratifs qui exercent des fonctions « qui s'apparentent à celles des cours de justice », tels que les tribunaux des droits de la personne et les commissions de relations du travail, demeure incertaine. La Cour suprême donnera peut-être des éclaircissements au sujet des paramètres du principe de l'indépendance des tribunaux administratifs dans deux décisions à venir. Dans l'affaire SCFP c. Ontario (Ministre du Travail)9 qui a été instruite le 8 octobre 2002, la Cour était appelée à répondre à la question de savoir si le recours à des juges à la retraite pour présider des conseils d'arbitrage violait le principe de l'indépendance. Et dans l'affaire Association canadienne des employés de téléphone c. Bell Canada, dont l'instruction devrait avoir lieu au cours de la séance de l'hiver 2003, la question soumise à la Cour sera celle de savoir si le Tribunal fédéral des droits de la personne ne possède pas le degré d'indépendance requise.10 Le professeur Mullan avance pour sa part ce qui suit :
[TRADUCTION] Compte tenu du rôle considérable que la justice administrative joue dans la vie des Canadiens ordinaires et du fait que bon nombre de tribunaux administratifs exercent des fonctions juridictionnelles qui ressemblent fort à celles qu'accomplissent les cours de justice, beaucoup ont le sentiment qu'une plus grande indépendance peut contribuer à créer un groupe d'arbitres plus professionnels et plus compétents.11
III. Obligation de rendre compte
Pour être efficaces et être considérés comme des organismes juridictionnels crédibles, les tribunaux administratifs doivent rendre compte de leurs actes. Ils doivent rendre compte à la législature et au gouvernement de l'exécution de leur mandat d'une manière objective et impartiale. Ils doivent aussi rendre des comptes aux citoyens canadiens qui sont touchés par leurs décisions.
Me Judith McCormack a déclaré que [TRADUCTION] « L'obligation de rendre compte permet de savoir quelle est la décision qui a été rendue, qui l'a rendue, pourquoi elle a été rendue, qui l'a influencée et qui sera touchée par elle12 ». Les tribunaux judiciaires jouent un rôle essentiel en garantissant que les tribunaux administratifs rendent des comptes en protégeant le droit général à l'équité dans la procédure. Par le mécanisme du contrôle judiciaire, les cours de justice s'assurent que les plaideurs ont la possibilité de connaître la preuve qu'ils doivent réfuter, qu'ils ont le droit de répondre et qu'ils ont la certitude que la décision sera rendue par un arbitre impartial. Les audiences des tribunaux administratifs sont publiques, les personnes touchées par leurs décisions sont avisées de la tenue de l'audience et elles se voient accorder la possibilité de faire valoir leur point de vue, habituellement en le formulant oralement à l'audience. Le public peut prendre connaissance de leurs décisions qui sont souvent écrites, ainsi que de la preuve et des motifs sur lesquels leurs décisions reposent.13
La motivation écrite des décisions administratives comporte plusieurs avantages. Dans l'arrêt Baker, tout en reconnaissant les frais et les délais que la motivation des décisions administratives pouvait entraîner, la Cour suprême du Canada a confirmé que l'existence de motifs favorise une meilleure prise de décision et un processus plus transparent, que les motifs ont une valeur inestimable si la décision est portée en appel et qu'ils permettent surtout aux personnes touchées par la décision de comprendre comment son auteur en est arrivé à sa décision.14 Malgré les vifs débats qui ont été suscités sur cette question dans le contexte du droit administratif, peu d'indices ont été donnés sur les cas dans lesquels l'obligation d'équité procédurale requiert une explication écrite de la décision.15 La Cour suprême du Canada a toutefois donné quelques balises sur cette question dans le contexte du droit pénal.
Dans l'arrêt R. c. Sheppard, la Cour suprême du Canada a énoncé plusieurs propositions au sujet de l'intervention d'une cour d'appel en matière criminelle pour cause de motivation insuffisante. Bien qu'ils ne s'appliquent pas directement au contexte du droit administratif, ces principes fournissent malgré tout des raisons convaincantes pour obliger un tribunal administratif de nature juridictionnelle à motiver ses décisions. La Cour a formulé dix propositions dans l'arrêt Sheppard. J'aimerais m'attarder à cinq d'entre elles.
La première proposition qui milite en faveur de la motivation des décisions est le fait que motiver ses décisions fait partie intégrante du rôle du juge. Cette fonction est une composante de son obligation de rendre compte envers le public en général de la façon dont il s'acquitte de sa charge.
La seconde proposition concerne la question de savoir si le besoin fonctionnel d'être informé a été comblé. Il peut être important de motiver sa décision pour expliquer comment on y est arrivé.
Les troisième, cinquième et neuvième propositions concernent la capacité d'un individu de faire appel. Une décision motivée du tribunal administratif peut être utile pour la partie à qui la loi reconnaît le droit d'interjeter appel de cette décision. L'existence de motifs s'avère utile aux parties lorsqu'elles examinent l'opportunité d'interjeter appel ou contrôle judiciaire. De plus, l'existence de motifs facilite le contrôle judiciaire car elle aide la juridiction d'appel à se prononcer sur le bien-fondé de la décision du tribunal administratif. Tout comme dans le contexte criminel, le fait que les conclusions tirées au sujet de la crédibilité ne soient pas motivées est susceptible de donner ouverture à un appel dans le contexte du droit administratif.
Dans l'arrêt Sheppard, le juge Binnie a souligné que l'obligation de motiver la décision « devrait recevoir une interprétation fonctionnelle et fondée sur l'objet17 ». Ce ne sont donc pas toutes les lacunes des motifs d'une décision qui donnent ouverture à un appel. L'obligation de motiver ses décisions varie selon la nature du tribunal administratif, la nature de la décision et, évidemment, la loi habilitante. En dernière analyse, ainsi que le juge Binnie l'a conclu, il s'agit d'exprimer « de façon intelligible [...] le raisonnement qui l'a mené à sa conclusion18 ».
Les tribunaux judiciaires jouent un rôle essentiel en ce qui concerne l'obligation de rendre compte des tribunaux administratifs. La publicité des débats et la transparence du processus de prise de décision qui ont été structurés par le biais du contrôle judiciaire constituent la source première de l'obligation quotidienne de rendre compte des tribunaux administratifs.19 Par l'intermédiaire du contrôle judiciaire, les cours de justice ont été en mesure d'aider les organismes administratifs à remplir leur fonction d'instruments de la justice en protégeant les droits des individus qui comparaissent devant eux. Le contrôle judiciaire a imposé la transparence de la procédure et l'équité et l'impartialité du fonctionnement des organismes administratifs en les aidant à renforcer leur crédibilité auprès du public. L'acceptation du public et l'appui de celui-ci envers leurs décisions sont garantis par les principes de justice naturelle qui permettent au public de savoir comment la décision a été prise et pourquoi son auteur en est arrivé à cette conclusion. Cette ouverture encourage et favorise la légitimité de notre système de justice administrative en permettant aux tribunaux administratifs de prendre des décisions de façon indépendante en se fondant sur des principes de droit solidement établis.
IV. Norme de contrôle
Comme vous le savez tous, pour arrêter la norme de contrôle applicable à une décision administrative, il convient de recourir à l'analyse fonctionnelle et pragmatique énoncée par la Cour suprême dans l'arrêt Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration).20 Pour déterminer le degré de retenue à laquelle une décision a droit, le tribunal qui procède au contrôle judiciaire de cette décision doit rechercher l'intention qu'avait le législateur en édictant la loi créant le tribunal administratif dont la décision est en cause.21 Pour déterminer le degré de retenue voulu par le législateur, le tribunal qui procède au contrôle judiciaire de la décision d'un organisme administratif doit examiner la loi habilitante et soupeser les quatre facteurs suivants : premièrement, la présence ou l'absence de clause privative; deuxièmement, l'expertise du tribunal administratif; troisièmement, l'objet de la loi dans son ensemble et de la disposition en cause et quatrièmement, la nature du problème. La pondération de ces quatre facteurs permet de situer la norme de contrôle dans l'éventail des normes de contrôle possibles, à savoir la norme de la « décision correcte » (aussi appelée norme du bien-fondé), la norme de la « décision raisonnable simpliciter » et la norme de la « décision manifestement déraisonnable ».
Dans le contexte administratif, il est survenu, depuis le prononcé de l'arrêt Pushpanathan de la Cour suprême du Canada, deux importants développements que j'aimerais aborder brièvement : premièrement, l'élargissement de l'analyse pragmatique et fonctionnelle aux décisions discrétionnaires et, en second lieu, la retenue dont il convient de faire preuve à l'égard des questions mixtes de droit et de fait.
Premièrement, la Cour suprême du Canada a, dans l'arrêt Baker, étendu l'application de l'analyse pragmatique et fonctionnelle à tous les types de décisions administratives. Jusque là, les tribunaux saisis de demandes de contrôle judiciaire faisaient une distinction entre les décisions discrétionnaires et les décisions qui n'étaient pas de nature discrétionnaire. Toutefois, les difficultés que comportait la tâche de qualifier une décision de discrétionnaire ou de non discrétionnaire ont incité la Cour suprême du Canada, dans l'affaire Baker, à promouvoir une conception plus nuancée en matière de contrôle judiciaire des décisions discrétionnaires.22 La Cour a conclu qu'il convenait en pareil cas d'appliquer l'analyse pragmatique et fonctionnelle. Il y a lieu de souligner que cette méthode permet aux tribunaux d'accorder une plus grande importance à l'intention du législateur en ce qui concerne le degré de retenue dont il convient de faire preuve à l'égard de la façon dont l'auteur de la décision à l'examen a exercé son pouvoir discrétionnaire. Cette façon de procéder favorise par ailleurs l'uniformité. Dans l'arrêt Suresh, la Cour suprême du Canada a toutefois adressé la mise en garde suivante :
[Cette] analyse « ne devrait pas être considérée comme une diminution du niveau de retenue accordé aux décisions de nature hautement discrétionnaire » (par. 56) et, qui plus est, l'obligation du ministre de tenir compte de certains facteurs « ne donne au demandeur aucun droit à un résultat précis ou à l'application d'un critère juridique particulier » (par. 74).23
Le degré de retenue dont il convient de faire preuve envers la décision d'un tribunal administratif lorsque le problème en cause est une question mixte de droit et de fait a récemment été explicité. La Cour suprême du Canada a en effet récemment révisé l'analyse de la norme de contrôle applicable aux questions mixtes de droit et de fait dans l'arrêt Housen c. Nikolaisen.24 La Cour a, de façon générale, privilégié une méthode faisant appel à une plus grande retenue en ce qui concerne les questions mixtes de droit et de fait. La Cour a toutefois conclu aussi que lorsqu'une erreur de droit peut être dégagée d'une question mixte de droit et de fait, la norme de contrôle appropriée est celle du bien-fondé (ou norme de la décision correcte).
Malgré le fait que l'affaire Housen c. Nikolaisen fût un procès pour négligence, notre Cour a récemment retenu cette méthode d'analyse pour les questions mixtes de droit et de fait lorsqu'il s'agit d'arrêter la norme de contrôle appropriée dans le cadre d'un contrôle judiciaire. Dans l'affaire Telus Communications, la nature du problème soumis à la Cour était une question mixte de droit et de fait.25 Pour déterminer le degré de retenue dont il convenait de faire preuve envers le tribunal administratif selon l'analyse pragmatique et fonctionnelle, le juge Desjardins a tenu compte de la méthode proposée dans l'arrêt Housen.
V. Instruments internationaux
La mondialisation a eu des répercussions considérables sur de nombreux domaines du droit. C'est certainement le cas du droit administratif, dans lequel les instruments internationaux exercent une influence de plus en plus grandes sur les organismes administratifs canadiens.
L'importance des traités internationaux a été soulignée dans l'affaire Pushpanathan,26 dans laquelle une des questions soumises à la Cour suprême du Canada était celle de savoir comment les règles d'interprétation des traités s'appliquaient pour déterminer le sens d'une disposition d'une convention des Nations Unies relative aux réfugiés qui avait été incorporée dans la Loi sur l'immigration canadienne.27 Les juges majoritaires ont statué que, comme l'objet de l'intégration de la disposition en question à la Loi sur l'immigration était de mettre en oeuvre la Convention sous-jacente, il convenait d'adopter une interprétation compatible avec les obligations contractées par le Canada aux termes de la Convention et qu'il fallait recourir au texte de la Convention et aux règles d'interprétation des traités pour déterminer le sens de l'article en question en droit interne. Il convient de signaler que la Cour a conclu que l'examen de l'objet et du contexte de la Convention dans son ensemble, ainsi que de l'objet de la disposition en cause pouvait guider utilement l'interprétation.
L'arrêt Baker c. Canada témoigne de l'influence grandissante des instruments internationaux en droit administratif.28 Il convient en particulier de signaler la conclusion de la Cour suprême du Canada suivant laquelle, bien que le Canada n'ait jamais incorporé la Convention sur les droits de l'enfant à son droit interne, un fonctionnaire de l'immigration exerçant des pouvoirs discrétionnaires est néanmoins tenu de tenir compte des « valeurs » exprimées dans cette Convention.29 La Cour a statué qu'il fallait tenir compte des « intérêts de l'enfant » — une des valeurs fondamentales de la Convention — pour examiner la demande de visa de Mme Baker. Les juges majoritaires ont conclu que « les valeurs exprimées dans le droit international des droits de la personne peuvent, toutefois, être prises en compte dans l'approche contextuelle de l'interprétation des lois et en matière de contrôle judiciaire30 ».
L'arrêt Suresh c. Canada de la Cour suprême du Canada est également instructif sur la façon dont le droit international peut s'avérer utile pour guider l'interprétation et l'application du droit canadien.31 La Cour a statué qu'il faut tenir compte non seulement de la jurisprudence et de l'expérience canadiennes, mais également du droit international. Sont prises en compte, dans cet examen, les obligations internationales contractées par le Canada ainsi que les valeurs exprimées dans les diverses sources du droit international des droits de la personne — les déclarations, les pactes, les conventions, les décisions judiciaires et quasi judiciaires des tribunaux internationaux, et les règles coutumières. On ne peut examiner les principes de justice fondamentale contenus à l'article 7 de la Charte et les limites apportées à ces droits qui peuvent être justifiées en vertu de l'article premier sans tenir compte en même temps des normes internationales auxquelles ils correspondent. Pour bien comprendre la loi examinée et la Charte, il faut élargir le débat en tenant compte du point de vue international.
Dans l'arrêt Suresh, la Cour suprême du Canada a reconnu le dilemme auquel se heurtent les juges lorsqu'ils cherchent à tenir compte de normes contenues dans des traités internationaux qui ne lient pas le Canada parce qu'elles n'ont pas été incorporées au droit canadien par une loi. Ainsi que la Cour l'a toutefois souligné, « les tribunaux peuvent faire appel au droit international pour dégager le sens de la Constitution du Canada. Notre analyse ne porte pas sur les obligations internationales du Canada en tant qu'obligations, mais plutôt sur les principes de justice fondamentale. Nous faisons appel au droit international non pas parce qu'il régit la question, mais afin d'y trouver la confirmation de ces principes32 ».
La valeur à accorder aux normes internationales qui n'ont pas été incorporées en droit interne canadien par une loi dépend évidemment de l'ensemble des circonstances de l'espèce, et notamment de l'autorité de leur source juridique et, dans le cas du droit coutumier international, de l'uniformité de la coutume suivie par l'&Eeacute;tat.33
VI. Conclusion
La croissance spectaculaire des organismes administratifs au Canada et leur complexité sans cesse grandissante ont stimulé l'évolution du droit administratif. Cette évolution a permis de clarifier de nombreux principes de droit administratif, mais a également créé de l'incertitude. Retenons surtout que le droit reconnaît le caractère unique du droit administratif et la diversité des tribunaux administratifs. En conséquence, le degré d'indépendance et l'importance de l'obligation de rendre compte varient selon le tribunal administratif en cause. L'évolution récente de la théorie de la norme de contrôle applicable aux divers organismes administratifs témoigne de la nécessité de faire preuve de souplesse en la matière. L'influence importante des instruments internationaux sur le travail de certains tribunaux administratifs a également été reconnue récemment. Quant aux incertitudes qui subsistent, ce sont les tribunaux qui peu à peu les dissiperont, comme ils l'ont fait dans le passé pour d'autres incertitudes.
Comme société, nous attendons beaucoup de nos tribunaux administratifs. Peu importe que la question qui leur est soumise soit extraordinaire ou terre-à-terre, que l'instance soit de nature quasi judiciaire ou administrative, les tribunaux administratifs sont tenus de suivre une procédure expéditive et souvent dépourvue de formalités tout en respectant les normes juridiques élaborées par les cours de justice. Ce n'est pas une tâche facile. La justice administrative canadienne est d'une grande qualité, ce qui témoigne de l'ardeur et de la rigueur avec laquelle nos nombreux tribunaux et organismes administratifs rendent leurs décisions. Je suis convaincu que les tribunaux administratifs canadiens sont prêts à relever les défis qui leur seront lancés au cours des prochaines années.
1 S. Ronald Ellis, Q.C., "Appointment Policies in the Administrative Justice System: Four Speeches" (1997) 11 C.J.A.L.P. 205 at 227.
2 Ocean Port Hotel c. Colombie-Britannique (General Manager, Liquor Control and Licensing Branch), [2001] 2 S.C.R. 781 at para. 24.
3 Rosalie Silberman Abella, "Tribunaux administratifs canadiens: Towards Judicialization or Dejudicialization?" (1988) 2 C.J.A.L.P. 1 at 2.
4 Idem à la page 8.
5 [1985] 2 S.C.R. 673.
6 Supra note 2.
7 Idem au paragraphe 24.
8 Voir, par exemple David J. Mullan, "Ocean Port Hotel and Statutory Compromises of Tribunal Independence"(2002) 9 C.L.E.L.J. 189; T. Murray Rankin, "Courts Boards and Legislatures: A Case Comment on Ocean Port Hotel Limited v. B.C. (General Manager, Liquor Control) (2002) 60 The Advocate 63.
9 [2001] S.C.C.A. No. 33.
10 [2001] S.C.C.A. No. 406.
11 Supra note 8 à la page 208.
12 Judith McCormack, "The Price of Administrative Justice" (1998) 6 C.L.E.L.J. 1 à la page 33 citant Margo Priest, "Structure and Accountability of Administrative Agencies" in Special Lectures of the Law Society of Upper Canada 1992: Administrative Law: Principles, Practice and Pluralism (Scarborough, Carswell, 1993) 11 à la page 57.
13 Baker v. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1999] 2 S.C.R. 817.
14 Idem aux paragraphes 38 à 40.
15 Idem au paragraphe 43.
16 R. c. Sheppard 2002 SCC 26, [2002] S.C.J. No. 30 (QL) au paragraphe 53.
17 Idem au paragraphe 53.
18 R. v. Braich, 2002 SCC 27, [2002] S.C.J. No. 29 au paragraphe 42.
19 Supra note 12 à la page 57.
20 Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1998] 1 S.C.R. 982.
21 Idem au paragraphe 26.
22 Supra note 13.
23 Suresh v. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2002 SCC 1, [2002] S.C.J. No. 3 au paragraphe 36.
24 2002 SCC 33, [2002] S.C.J. No. 31 (QL).
25 2002 FCA 310, [2002] F.C.J. No. 1235 (QL).
26 Supra note 20.
27 Article 1F(c) of the de la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés
28 Supra note 13.
29 Convention des Nations Unies sur les droits de l'enfant, 20 novembre 1989, 1577 U.N.T.S. 3.
30 Supra note 13 au paragraphe 70.
31 Supra note 23.
32 Idem au paragraphe 60.
33 Rahaman c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2002] 3 F.C. 537 (F.C.A.). Le juge Evans a en outre déclaré, au paragraphe 36: « En outre, le législateur est l'ultime source de droit dans notre système juridique et gouvernemental, bien qu'il soit assujetti à des restrictions imposées par les lois constitutionnelles de 1867 à 1982, y compris la Charte. En conséquence, les normes internationales qui ne sont pas incorporées au droit canadien et qui sont incompatibles avec les dispositions claires d'une loi ne peuvent avoir d'effet au Canada. S'il en était autrement, le principe voulant que les traités et les autres normes internationales fassent partie du droit national du Canada seulement s'ils sont adoptés par le législateur serait compromis. »
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