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J'aimerais donner aujourd'hui un aperçu du fédéralisme
canadien en traitant des circonstances historiques qui y ont donné
naissance, de l'évolution de la constitution sur laquelle il repose et
de la façon dont il a pu façonner et protéger certains
aspects fondamentaux de la société canadienne moderne, à
savoir le bilinguisme, le bijuridisme, le multiculturalisme et le respect des
droits de la personne. Il convient cependant, avant de me tourner vers le
passé, que je dise quelques mots du Canada d'aujourd'hui.
Le Canada, qui réunissait quatre provinces à l'origine, est
maintenant composé de dix provinces et de trois territoires. Le pays est
devenu une fédération en 1867, ce qui en fait la troisième
fédération la plus vieille du monde moderne, après les
États-Unis et la Suisse.1 Bien que le terme « confédération » soit
souvent employé par les Canadiens pour désigner l'union de 1867,
ce terme fait en réalité référence au processus par
lequel les provinces se sont unies en une fédération, et non
à l'adoption d'une structure confédérale.
Le fédéralisme canadien reflète la géographie et
l'histoire uniques du pays. Deuxième plus vaste pays après la
Russie2, sa population d'environ 32 millions de personnes est relativement
petite. La composition de cette population a également changé
depuis la confédération. Constituée principalement de
colons anglais et français en 1867 - les premiers colons
étaient arrivés de France en 1604 -, la population
canadienne est composée aujourd'hui d'individus venant de presque toutes
les régions du monde. Il y a cependant toujours une majorité de
francophones dans l'une des provinces, le Québec. Environ
80 p. 100 des Canadiens francophones vivent dans cette province,
où ils forment plus de 80 p. 100 de la population
3.
Un système fédéral concilie le désir d'unité
globale avec le désir d'autonomie régionale4. Il y a dans un pays ayant un tel système des gouvernements national
et régionaux indépendants, chacun agissant, à tout le
moins en théorie, dans ses propres domaines de compétence5. C'est le cas au Canada où le pouvoir politique est partagé
entre deux ordres de gouvernement : le gouvernement fédéral,
d'une part, et les gouvernements provinciaux, d'autre
part. Les deux ordres sont égaux à l'intérieur de leurs
champs de compétence définis : il n'y a pas d'ordre
supérieur ni d'ordre subordonné. Les fonctions différentes
incombant aux assemblées législatives provinciales et au
Parlement du Canada ont été établies dans l'Acte de
l'Amérique du Nord britannique, maintenant appelé la Loi
constitutionnelle de 1867.
Comme les États-Unis et le Royaume-Uni, le Canada a un système
législatif bicaméral, qui est composé de la Chambre des
communes et du Sénat. Le Sénat canadien ressemble toutefois
davantage à la Chambre des lords du Royaume-Uni qu'au Sénat
américain. Ses membres sont nommés6
et non élus, et il est dominé par la Chambre des communes. En
outre, contrairement aux États-Unis où le nombre de
sénateurs est le même pour chaque État, la Constitution
canadienne prévoit le nombre de sénateurs qui doivent venir de
chaque province7. Ainsi, la composition du Sénat canadien est fondée sur les
régions plutôt que sur les unités constituantes. Cette
règle a été adoptée afin d'assurer que la
minorité linguistique du Canada - concentrée principalement
au Québec - soit représentée
adéquatement.
À l'instar du Royaume-Uni, le Canada a un système parlementaire
et non un système présidentiel comme celui en place aux
États-Unis. Cela signifie qu'au Canada le pouvoir exécutif est
réparti entre l'autorité exécutive
officielle - le gouverneur général - et
l'autorité exécutive politique - le premier ministre et son cabinet.
Contrairement au président qui agit comme chef de l'État, chef du
gouvernement et leader du parti de la majorité dans un système
présidentiel, le premier ministre du Canada n'est pas le chef de
l'État - cette fonction est conférée au gouverneur
général8. L'autorité exécutive officielle au Canada est dévolue
à la Couronne et, officiellement, le Canada a une forme de gouvernement
monarchique.
Or, bien qu'en théorie le gouverneur général exerce tous
les pouvoirs et privilèges de la Reine du chef du Canada9, le véritable pouvoir est exercé en réalité par
le premier ministre et son cabinet. Les décisions exécutives
prises par le premier ministre et son cabinet sont, dans la pratique,
entérinées par le gouverneur général. En fait,
selon une convention bien établie, le gouverneur général
agit seulement sur l'avis du gouvernement en place.
Une autre différence entre les systèmes présidentiel et
parlementaire réside dans le fait qu'un gouvernement présidentiel
repose sur la séparation des pouvoirs alors qu'un gouvernement
parlementaire est basé sur la concentration des pouvoirs. Ni le
président américain ni aucun des membres de son cabinet ne
peuvent être membres de l'une des deux chambres du Congrès ou
comparaître devant le Congrès pour déposer un projet de
loi, répondre à des questions ou repousser des attaques contre
les politiques10.
Par contre, la coutume veut que le premier ministre et tous les autres
ministres soient des membres de l'une ou l'autre des chambres. Les projets de
loi d'initiative gouvernementale doivent être déposés par
un ministre ou par une personne qui le représente, et les ministres
doivent défendre devant le Parlement les projets de loi du gouvernement
et répondre chaque jour aux questions portant sur les politiques ou les
initiatives gouvernementales11. Un système parlementaire est basé sur le principe de la fusion
des autorités exécutive et législative. Le parti qui a la
majorité à l'assemblée législative contrôle
également l'autorité exécutive - les mêmes
dirigeants politiques font partie des autorités exécutive et
législative du gouvernement. C'est le Cabinet qui fait le lien entre les
deux. Le Cabinet est collectivement responsable de ses actes envers
l'assemblée législative et n'existe qu'aussi longtemps qu'il
reçoit l'appui de la majorité de celle-ci12.
Dans le système présidentiel par contre, il n'est pas question de
fusion mais de séparation des pouvoirs, chaque organe du gouvernement
agissant indépendamment des autres. Cette séparation est
assurée par divers mécanismes visant à établir un
équilibre. Des pouvoirs constitutionnels précis sont ainsi
attribués à chaque organe pour lui permettre de contrôler
certains aspects du fonctionnement des autres organes. Par exemple, le
président peut opposer son veto à une loi adoptée par
l'assemblée législative, laquelle peut cependant passer outre au
veto présidentiel si les deux tiers des membres de chacune des deux
chambres le décident13.
Les gouvernements provinciaux canadiens ressemblent au gouvernement national.
À l'échelon provincial, le pouvoir exécutif est
partagé entre un premier ministre et un lieutenant-gouverneur. Les
provinces ne sont cependant plus bicamérales car elles ont toutes aboli
leur sénat.
Le Canada est, bien entendu, un État démocratique. Les rapports
entre démocratie et fédéralisme signifient qu'au Canada
des majorités différentes et également légitimes
peuvent exister dans divers provinces et territoires ainsi qu'au niveau
fédéral. Aucune majorité n'est plus ou moins
« légitime » que les autres en tant qu'expression
de l'opinion démocratique. Différentes provinces sont en mesure
de mettre en oeuvre des politiques adaptées aux préoccupations
particulières de leur population. En même temps, le
fédéralisme donne aux Canadiens la possibilité de
réaliser leurs objectifs à l'échelle nationale, par
l'intermédiaire d'un gouvernement fédéral agissant dans
les limites de sa compétence. Le fédéralisme canadien
permet aux citoyens de faire partie simultanément de
collectivités différentes et de poursuivre des objectifs aussi
bien au niveau provincial qu'au niveau fédéral14.
Les origines du fédéralisme canadien
Pour comprendre le fédéralisme canadien contemporain, il est
nécessaire de bien comprendre les forces qui l'ont
façonné. Le fédéralisme canadien constituait une
réponse politique et juridique aux réalités sociales et
politiques sous-jacentes de l'Amérique du Nord britannique du milieu du
19e siècle.
En 1860, l'Amérique du Nord britannique était composée des
colonies de Terre-Neuve, de la Nouvelle-Écosse, du Nouveau-Brunswick et
de l'Île-du-Prince-Édouard sur la côte de l'Atlantique,
chacune étant séparée et ayant très peu à
voir avec les autres. Sur la côte du Pacifique, il y avait l'île de
Vancouver et la Colombie-Britannique et, au centre, la vaste province du Canada
uni - formée du Bas-Canada, où dominaient les catholiques
francophones, et du Haut-Canada, où vivaient surtout des protestants
anglophones. Même si elles étaient différentes sur les
plans géographique, politique et économique, les colonies
étaient étroitement liées à la
Grande-Bretagne15.
En 1841, les colonies du Bas-Canada et du Haut-Canada avaient été
forcées par la Grande-Bretagne de former une union politique contre leur
gré. Malgré le fait que la population du Bas-Canada était
beaucoup plus nombreuse que celle du Haut-Canada, le même nombre de
représentants élus ont été attribués aux
deux provinces, ce qui a déplu fortement aux Canadiens français
du Bas-Canada16.
Aux pressions exercées dans les colonies s'ajoutaient les menaces venant
des États-Unis au sud. Il y avait d'abord le danger
représenté par les Fenians, un groupe catholique irlandais qui
espérait obtenir l'indépendance de l'Irlande en attaquant les
colonies britanniques de l'Amérique du Nord. Mille cinq cents d'entre
eux été repoussés lorsqu'ils ont envahi le Haut-Canada en
186617.
Il y avait aussi la menace d'annexion par les États-Unis, lesquels
avaient déjà envahi les colonies situées au nord à
deux reprises, mais sans succès : une première fois en 1775
lorsqu'une armée américaine avait envahi Québec et
s'était emparée de Montréal18 et une autre fois en 1812 quand les
Américains avaient envahi la région de Niagara, en
Ontario19.
L'opinion publique britannique était en faveur de la réduction,
voire de l'élimination, des dépenses gouvernementales en
Amérique du Nord, en particulier dans le domaine de la défense,
et les colonies allaient peut-être devoir se débrouiller toutes
seules si une nouvelle attaque survenait20.
C'est dans ce contexte que des représentants des provinces de
l'Atlantique et de la province du Canada,
motivés par le désir de tisser des liens commerciaux mutuels et
par les menaces d'annexion par les États-Unis, se sont réunis
à Charlottetown, à l'Île-du-Prince-Édouard, en 1864
pour étudier la possibilité de créer une union de
l'Amérique du Nord britannique.
Différents modèles ont alors été
considérés. Le modèle unitaire recevait l'appui d'un grand
nombre, mais il y suscitait aussi beaucoup de résistance, en particulier
de la part du Québec qui voulait participer au développement du
continent et avoir accès aux marchés des autres provinces, mais
qui refusait le statut minoritaire qui serait le sien au sein d'un État
unitaire. Un tel statut aurait été inacceptable pour la
population du Québec qui était très fière de son
caractère distinct et qui souhaitait préserver sa foi, sa langue,
ses lois et sa culture. Selon elle, c'est une union fédérale,
où l'autonomie de chaque unité constituante serait reconnue et
favorisée, qui protégerait le mieux son caractère
distinct21.
Après de très longues discussions, les représentants ont
donc opté pour un modèle fédéral. Ils estimaient
qu'une fédération protégerait les intérêts de
ses membres tout en leur permettant de bénéficier des avantages
d'une plus grande entité politique.
Ce ne sont pas toutes les provinces qui considéraient qu'une
fédération était la meilleure solution. En effet,
l'Île-du-Prince-Édouard et Terre-Neuve n'étaient pas
convaincues qu'une fédération leur permettrait de conserver leur
caractère distinct sur le plan culturel. C'est pour cette raison
qu'elles ne sont entrées que plus tard dans la
confédération, la première en 1873 et la deuxième
en 194922.
La fédération qui a finalement été adoptée
était une reconnaissance juridique de la diversité des premiers
membres de la Confédération. En conférant d'importants
pouvoirs aux gouvernements provinciaux, elle faisait en sorte que cette
diversité soit respectée au sein d'une seule et même
nation. Pour l'Amérique du Nord britannique, « [l]e
fédéralisme était la structure politique qui permettait de
concilier unité et diversité ».23
Ayant décidé de créer une union fédérale,
les représentants se sont réunis de nouveau un mois plus tard,
à Québec cette fois, pour régler les questions de
détail, en particulier l'orientation de la
fédération : celle-ci devrait-elle avoir une autorité
centrale forte ou faible? Il y avait des tenants des deux côtés.
Le représentant du Nouveau-Brunswick soutenait que les provinces
deviendraient de simples corporations municipales si des pouvoirs leur
étaient enlevés24. Les partisans d'un pouvoir central fort
observaient les États-Unis, où sévissait alors une guerre
civile, et critiquaient ce qu'ils voyaient comme des « tensions
entre le gouvernement fédéral et les États se
déchaînant »25
contre la faible autorité centrale
de la fédération. Espérant éviter un sort
semblable, ils souhaitaient orienter leur union autour du
centre.
Le chef conservateur du Haut-Canada, sir John A. Macdonald, qui sera premier
ministre du Canada pendant la plus grande partie des 25 années
suivantes, croyait que le principal problème des États-Unis
venait du fait que, au moment de la rédaction de la constitution du
pays, chaque État s'était réservé tous les droits
souverains, à l'exception d'une petite partie qui avait
été déléguée à l'autorité
centrale. Sir Macdonald pensait qu'il fallait procéder autrement et
renforcer le gouvernement central en conférant aux provinces uniquement
les pouvoirs dont elles avaient besoin à des fins locales
26. Il croyait également que seul un
Canada fortement uni pouvait résister à une autre attaque
militaire des États-Unis27.
La Loi constitutionnelle de 1867
Après un débat animé sur les mérites des deux
formes de fédéralisme, c'est finalement sir Macdonald et ses
partisans qui l'ont emporté. La constitution qui a pris naissance le
1er juillet 1867 a créé une
fédération fortement centralisée. À titre
d'exemple, le gouvernement fédéral a obtenu des pouvoirs
illimités en matière de taxation, alors que chacune des provinces
n'avait qu'un pouvoir de taxation directe sur son territoire. De plus, le
gouvernement fédéral pouvait avoir compétence à
l'égard de travaux et d'entreprises d'une nature locale, même
entièrement situés dans une province, en déclarant que ces
travaux ou entreprises étaient pour l'avantage général du
Canada et relevaient, pour cette raison, de sa compétence
législative. En outre, le gouvernement fédéral s'est vu
attribuer le pouvoir, dans certaines circonstances, de passer outre à
une loi adoptée par une province.
Non seulement le gouvernement fédéral jouissait-il de plus de
pouvoirs exclusifs que ceux qui étaient détenus dans les
fédérations américaine ou suisse de l'époque, mais
il disposait aussi des pouvoirs résiduels en vertu de son pouvoir
général concernant « la paix, l'ordre et le bon
gouvernement », contrairement aux modèles suisse et
américain et, par la suite, au modèle australien, dans lesquels
les pouvoirs résiduels étaient attribués aux cantons ou
aux États28.
Le gouvernement fédéral se trouva encore renforcé du fait
que les sénateurs
étaient nommés à vie par le gouverneur général en
conseil, qui, comme nous l'avons vu plus tôt, était en
réalité le gouvernement fédéral. Pour leur part, en 1867, les sénateurs américains
étaient élus par les assemblées législatives des
États qui les chargeaient de veiller à leurs
intérêts au sein de la législature
fédérale. Alors que les sénateurs américains
sont maintenant élus directement par la population de chaque
État, les sénateurs canadiens sont toujours nommés par le
gouvernement fédéral.
Le gouvernement fédéral s'est aussi vu attribuer le pouvoir de
créer une cour d'appel générale pour le Canada et d'y
nommer les juges. Il a exercé ce pouvoir en 1875 lorsqu'il a
créé la Cour suprême du Canada, à qui il revient
aujourd'hui de trancher en dernier ressort les différends
constitutionnels opposant les gouvernements fédéral et
provinciaux 29 - ce rôle incombait au Conseil
privé jusqu'en 1949. Le Parlement du Canada a également
été habilité à nommer tous les juges provinciaux,
des cours de districts jusqu'aux cours d'appel, et c'est à lui qu'il
revenait de fixer les salaires, les allocations et les pensions des
juges.
La constitution représentait un compromis en vertu duquel les provinces
originales ont accepté de former une fédération. La
préservation des droits des minorités était une condition
de l'entrée de ces minorités dans la fédération et
la base sur laquelle toute la structure a ensuite été
construite30.
La constitution qui définissait le partage des pouvoirs entre le
gouvernement fédéral et les provinces s'appelait l'Acte de
l'Amérique du Nord britannique, 1867. Renommé ensuite
« Loi constitutionnelle de 1867 », il
créait le Dominion du Canada en réunissant les provinces de l'Est
du Canada, de l'Ouest du Canada, de la Nouvelle-Écosse et du
Nouveau-Brunswick. Il établissait également le cadre d'admission
d'autres parties de l'Amérique du Nord britannique et
répartissait les pouvoirs législatifs entre le Parlement
fédéral et les assemblées législatives
provinciales. La constitution lie les deux ordres de gouvernement ainsi que
l'exécutif.
Contrairement à la constitution américaine de 1787 et à
ses amendements, la loi constitutionnelle canadienne n'est pas contenue dans un
seul document. Le paragraphe 52(2) de la Loi constitutionnelle de
1982 renferme une liste non exhaustive des 25 textes constitutionnels
qui forment la Constitution du Canada. Cette constitution est toutefois
constituée en grande partie de principes non écrits qui l'ont
imprégnée et façonnée - certains diraient
qu'il s'agit de ses éléments les plus fondamentaux. Ces principes
sont des conventions constitutionnelles.
LES CONVENTIONS CONSTITUTIONNELLES
Les conventions constitutionnelles sont, selon les sources, des
« règles de conduite politique par lesquelles les acteurs
politiques s'estiment liés mais qui ne sont pas appliquées
directement par les cours de justice »31 ou des « règles de
conduite qui devraient être considérées comme
obligatoires » 32.
Pour sa part, la Cour suprême du Canada a dit que
« conventions constitutionnelles plus droit constitutionnel
égalent la Constitution complète du
pays » 33.
Le premier ministre et le Cabinet ne sont mentionnés nulle part dans la
Loi constitutionnelle de 1867. Il n'y est pas question non plus du
principe selon lequel un ministre du Cabinet détiendra un siège
à la Chambre des communes. En outre, la pratique qui veut que le rejet
d'une loi gouvernementale importante mette en échec le gouvernement
n'est décrite dans aucun document 34. Aucune de ces caractéristiques
fondamentales du gouvernement du Canada ne figure dans la constitution
écrite 35. Il s'agit de conventions
constitutionnelles.
Les conventions sont les principes fondamentaux mais non écrits qui
établissent les fondements de notre constitution : le
fédéralisme, la démocratie, le constitutionnalisme et la
primauté du droit, le respect des droits des
minorités 36
et l'indépendance de la magistrature 37. Plus tôt cette année, la
Cour suprême a indiqué qu'un autre principe fondamental non
écrit devait être reconnu : le respect des droits et
libertés de la personne 38. Ces principes sous-jacents
« imprègnent la Constitution et lui donnent
vie » 39. Ils sont indispensables au processus
permanent d'évolution
et de développement de notre constitution, cet « arbre
vivant » 40.
Ces éléments non écrits forment un
« système global [de] règles et [de] principes qui
régissent [...] l'exercice des pouvoirs constitutionnels dans l'ensemble
et dans chaque partie de l'État canadien » 41. Ils constituent un « ensemble
de valeurs » qui « imprègne la totalité de nos documents constitutionnels. Aucune partie de la Constitution ne peut être interprétée abstraction faite des autres et aucun
de ces principes ne peut empêcher l'application d'un autre [...] Ces
éléments non écrits guident l'interprétation du texte des documents constitutionnels et peuvent
combler les vides du texte » 42.
Ces principes non écrits aident également à
déterminer les champs de compétence, la portée des droits
et des obligations et le rôle de nos institutions politiques. Plus
important encore, ils permettent à notre constitution écrite de
rester souple et progressiste sans qu'il soit nécessaire de recourir au
processus formel et complexe de modification constitutionnelle. Comme l'ancien
juge en chef Dickson de la Cour suprême l'a dit :
L'interprétation
d'une constitution est tout à fait différente de
l'interprétation d'une loi. Une loi définit des droits et des
obligations actuels. Elle peut être facilement adoptée et aussi
facilement abrogée. Par contre, une constitution est
rédigée en prévision de l'avenir. Elle vise à
fournir un cadre permanent à l'exercice légitime de
l'autorité gouvernementale [...] Une fois adoptées, ses
dispositions ne peuvent pas être facilement abrogées ou
modifiées. Elle doit par conséquent être susceptible
d'évoluer avec le temps de manière à répondre
à de nouvelles réalités sociales, politiques et
historiques que souvent ses auteurs n'ont pas envisagées
43.
Les conventions constitutionnelles sont essentielles à la
vitalité et à la pertinence de notre constitution. Elles
confèrent à celle-ci la souplesse nécessaire pour
s'adapter aux besoins de la société canadienne à mesure
que celle-ci évolue.
En fait, la Constitution a été comparée à
« un arbre vivant susceptible de croître et de se
développer à l'intérieur de ses limites
naturelles » 44. S'exprimant au nom du Comité
judiciaire du Conseil privé, lord Sankey a déclaré que la
Constitution canadienne a évolué par les usages et les
conventions. Ses dispositions ne devaient pas être limitées par
une interprétation étroite et technique mais plutôt
être interprétées « de façon large et
libérale ».
L'interprétation d'une constitution écrite doit être souple
et progressiste étant donné que celle-ci est susceptible de
demeurer en vigueur pendant longtemps et qu'il est difficile de la modifier. Je
pourrais ajouter que la même règle s'applique à une charte
des droits.
La Charte canadienne des droits et libertés
La Loi constitutionnelle de 1867 ne renfermait pas de disposition
modificative. Par conséquent, lorsque le Canada voulait modifier sa
constitution, il devait demander au Parlement britannique de le faire. Cette
situation a changé en 1982, lorsque la Constitution canadienne a
été « rapatriée » par l'ajout d'une
disposition modificative qui permettait aux Canadiens de modifier leur
constitution sans aide extérieure. Une charte des droits et
libertés a été ajoutée à la Constitution par la même occasion.
La Charte est un document très important. Son préambule
énonce que « le Canada est fondé sur des principes qui
reconnaissent la suprématie de Dieu et la primauté du
droit » et décrit les droits et les libertés qui sont
garantis.
L'article 2 protège les libertés fondamentales : la
liberté de conscience et de religion; la liberté de
pensée, de croyance, d'opinion et d'expression; la liberté de
réunion pacifique; la liberté d'association.
Les articles 3, 4 et 5 visent des droits démocratiques comme le
droit de vote aux élections, le mandat maximal des organes
législatifs et l'obligation qui leur est imposée de tenir au
moins une séance par année.
La liberté de circulation et d'établissement, qui inclut le droit
des citoyens de demeurer au Canada, d'y entrer et d'en sortir et le droit de se
déplacer et de gagner sa vie, est prévue à
l'article 6.
Les articles 7 à 14 traitent des garanties juridiques, notamment du
droit à la vie, à la liberté et à la
sécurité de sa personne; de la protection contre les fouilles,
les perquisitions et les saisies abusives; de la protection contre la
détention ou l'emprisonnement arbitraires; des droits particuliers qui
s'appliquent au moment de l'arrestation ou de la détention; de la
protection contre les traitements ou peines cruels et inusités; de la
protection contre l'auto-incrimination; du droit à l'assistance d'un
interprète; des droits des inculpés.
Les droits à l'égalité devant la loi et dans l'application
de la loi, ainsi qu'à la même protection et au même
bénéfice de la loi sont protégés par
l'article 15. Cette disposition, qui a pour but de protéger la
dignité humaine, a été invoquée dans des cas
très différents qui avaient cependant un point en commun :
la protection d'une appartenance égale et d'une pleine participation
à la société canadienne. Ainsi, l'article 15 a
été invoqué pour protéger le droit des membres de
bandes autochtones ne vivant pas sur une réserve de participer à
l'administration de la bande; pour réparer le préjudice
causé à des personnes handicapées par leur exclusion de
l'ensemble de la société; pour inclure l'orientation sexuelle
dans une loi sur les droits de la personne qui interdisait la discrimination
fondée sur d'autres motifs 45.
Les articles 16 à 22 protègent le droit d'utiliser l'une ou
l'autre des deux langues officielles du Canada, et l'article 23
constitutionnalise les droits des minorités francophones hors
Québec et de la minorité anglophone du Québec à
l'instruction dans leur langue.
L'article 25 précise que le fait que la Charte garantit certains
droits et libertés ne porte pas atteinte aux droits ou
libertés - ancestraux, issus de traités ou autres - des
peuples autochtones du Canada et l'article 26, que le fait que la Charte
garantit certains droits et libertés ne constitue pas une
négation des autres droits ou libertés qui existent au
Canada.
L'article 27 prévoit que la Charte doit être
interprétée de manière à promouvoir le maintien et
la valorisation du patrimoine multiculturel du Canada. L'article 28
indique quant à lui que les droits et libertés sont garantis
également aux personnes des deux sexes.
Les libertés fondamentales, les garanties juridiques et les droits
à l'égalité sont assujettis à une disposition
dérogatoire. L'article 33 permet en effet au Parlement et aux
assemblées législatives provinciales de déclarer qu'une
loi a effet indépendamment des dispositions qui protègent ces
libertés, garanties et droits, pendant une période de cinq ans.
Les articles 3 à 6 (droits démocratiques et liberté
de circulation et d'établissement) et 16 à 32 (langues
officielles et instruction dans la langue de la minorité) sont
exemptés de l'application de cette disposition.
Cette dérogation ne peut faire l'objet d'un contrôle par les
tribunaux et peut être renouvelée après la première
période de cinq ans. La disposition dérogatoire a
été utilisée rarement au cours des
20 dernières années, et seulement par des gouvernements
provinciaux. Seules trois provinces s'en sont servie et, compte tenu des
retombées politiques que son utilisation peut souvent avoir, il est peu
probable qu'elle soit fréquemment employée dans
l'avenir 46.
La Charte « a marqué le début d'une évolution
dans notre culture politique et constitutionnelle » 47. Le respect des droits individuels a
cependant toujours fait partie de la Constitution du Canada. En adoptant
délibérément, en 1867, une constitution qui reposait sur
les mêmes principes que celle du Royaume-Uni 48, le Canada a aussi choisi de faire siens
les libertés civiles et les droits de la personne qui étaient
enracinés dans l'histoire constitutionnelle anglaise 49. Cette histoire inclut la Magna Carta, le
Bill of Rights de 1689, la Déclaration Balfour de 1926 et le Statut de
Westminster de 1931. Le Canada a ajouté à cette liste sa propre
déclaration des droits en 1960.
La promulgation de la Charte en 1982 peut être considérée
comme une continuation de l'évolution de la culture politique et
constitutionnelle du Canada. La Charte n'a pas été seulement
l'affirmation, par le Canada, de sa propre culture politique, distincte de
celle du Royaume-Uni, mais aussi l'expression de sa propre conception des
droits de la personne 50.
La Charte est inspirée du Bill of Rights américain, sans
toutefois lui être parfaitement identique. Elle possède un
caractère unique qui tient « non seulement à [sa]
structure distincte [...], comparativement au Bill of Rights américain,
mais encore aux particularités de la tradition culturelle, historique,
sociale et politique du Canada » 51.
Les rédacteurs de la Charte ont été influencés par
des instruments internationaux comme le Pacte international relatif aux
droits civils et politiques 52, la Déclaration universelle des
droits de l'homme des Nations Unies 53
et la Convention européenne de
sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales 54.
En conséquence, les tribunaux canadiens se servent de ces instruments
internationaux relatifs aux droits de la personne lorsqu'ils
interprètent la Charte. Par exemple, dans
l'arrêt Suresh 55
rendu en 2002, la Cour suprême du
Canada a fondé son analyse de l'article 7 de la Charte sur
différentes conceptions internationales de la torture, citant toute une
variété de chartes et de traités internationaux, dont des
instrument que le Canada ne peut pas ratifier, par exemple la Charte
africaine des droits de l'homme et des peuples 56. La Cour a reconnu que, même si,
à proprement parler, le Canada n'est pas lié par des normes
internationales consignées dans un traité, ces normes peuvent
aider la Cour à interpréter la Charte parce qu'elle peut y
trouver la confirmation de certains principes de justice
fondamentale 57.
Lorsqu'ils interprètent la Charte, les tribunaux canadiens consultent,
en plus des instruments internationaux relatifs aux droits de la personne, la
jurisprudence américaine. La Cour suprême a toutefois
adopté avec prudence des interprétations constitutionnelles
américaines, même si elle a reconnu que les tribunaux peuvent
puiser certaines lignes directrices à même l'expérience de
plus de 200 ans des tribunaux américains dans ce
domaine 58.
La
suprématie constitutionnelle et la suprématie
parlementaire
La Charte est reconnue par nos tribunaux comme la loi suprême du Canada.
Le paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 dispose que
la Charte rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre
règle de droit. Le Bill of Rights américain, par contre,
s'applique seulement à la législation fédérale et
sert à l'interpréter.
La suprématie parlementaire régnait au Canada avant 1982. La
Loi constitutionnelle de 1867 a établi la répartition des
pouvoirs entre le Parlement et les assemblées législatives
provinciales. Chaque assemblée législative était
suprême en ce sens que, dans ses domaines de compétence, aucune
autre institution n'avait le pouvoir de déclarer ses lois
inconstitutionnelles.
Cette situation a changé en 1982 avec l'adoption de la Charte des droits
et libertés, laquelle fait partie de la Loi constitutionnelle de
1982. Essentiellement, le Canada est passé du système de la
suprématie parlementaire à celui de la suprématie
constitutionnelle - les États-Unis sont fondés sur ce
système -, où la Charte est « la loi
suprême du Canada ». Depuis 1982, un tribunal a le pouvoir, en
vertu du paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, de
déclarer inconstitutionnelle une loi adoptée par le Parlement ou
par une assemblée législative provinciale qui enfreint une
disposition de la Charte.
Le pouvoir des tribunaux de déclarer une loi contraire à la
Charte s'ajoute à leur pouvoir en matière de contrôle
judiciaire en vertu duquel ils veillent au respect de la répartition des
pouvoirs établie par les règles du fédéralisme
figurant dans la Loi constitutionnelle de 1867.
La Charte prévoit ses propres recours, qui s'ajoutent aux recours
existants en cas de mesure inconstitutionnelle. Le paragraphe 24(1) est
une disposition générale en vertu de laquelle toute personne dont
les droits ou libertés garantis par la Charte ont été
violés peut s'adresser à un tribunal compétent pour
obtenir une réparation. Le tribunal a le pouvoir d'accorder la
réparation qu'il estime « convenable et juste eu égard
aux circonstances ». Cette disposition permet donc au tribunal
d'ordonner toute une variété de réparations, notamment de
décider de n'accorder aucune réparation.
LES
RESTRICTIONS JUSTIFIÉES DES DROITS GARANTIS
La Cour suprême a déclaré que les droits
et libertés garantis par la Charte doivent recevoir une
interprétation « large et
libérale » 59.
La
nécessité de l'interprétation libérale
découle du principe d'interprétation téléologique
de la Charte. Bien qu'ils doivent prendre soin de ne pas outrepasser les
objets véritables des garanties qu'elle accorde, les tribunaux n'en
doivent pas moins éviter de donner à la Charte une
interprétation étroite et formaliste susceptible de contrecarrer
l'objectif qui est d'assurer aux titulaires de droits l'entier
bénéfice et la pleine protection de la
Charte 60.
La Cour suprême a cependant fait remarquer également que
« [les] droits et libertés [garantis] n'étant pas
absolus, [...] les gouvernements et les législatures pouvaient justifier
la restriction ou la violation de ces droits
constitutionnels » 61. En fait, les droits et libertés
garantis par la Charte ne peuvent être restreints que dans des limites
raisonnables dont la justification puisse se démontrer dans le cadre
d'une société libre et démocratique.
La garantie des droits et les restrictions dont ceux-ci peuvent faire l'objet
figurent dans la même disposition, l'article premier de la Charte, qui se
lit comme suit :
La Charte canadienne des
droits et libertés garantit les droits et libertés qui y sont
énoncés. Ils ne peuvent être restreints que par une
règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la
justification puisse se démontrer dans le cadre d'une
société libre et démocratique.
L'article premier fait clairement savoir aux tribunaux que les droits et
libertés garantis par la Charte ne sont pas absolus et qu'il peut
être à la fois approprié et nécessaire à
l'occasion de les restreindre afin de protéger les intérêts
de l'ensemble de la société canadienne. Le fait que la
disposition autorisant la restriction des droits est placée avant
l'énumération des droits individuels montre bien toute
l'importance de cette question 62.
Ainsi, lorsque le Parlement adopte une loi qui restreint un droit ou une
liberté garanti par la Charte, cette restriction doit être
justifiée en vertu de l'article premier. La Cour suprême du Canada
a établi une norme de justification unique et a exigé du
gouvernement qu'il y satisfasse.
L'article premier impose au gouvernement un processus de justification en deux
étapes : la loi contestée a-t-elle pour effet de restreindre
l'un des droits garantis et, dans l'affirmative, cette restriction est-elle
raisonnable et sa justification peut-elle se démontrer dans le cadre
d'une société libre et démocratique? Ce processus est
semblable au processus d'examen prévu par la Convention
européenne des droits de l'homme et par le Pacte international
relatif aux droits civils et politiques.
Pour justifier la restriction d'un droit, le gouvernement doit convaincre le
tribunal que la loi vise un objectif suffisamment important, qu'il existe un
lien rationnel entre elle et cet objectif, que la loi ne porte pas atteinte au
droit plus qu'il n'est nécessaire pour réaliser cet objectif et
que les effets de la loi sont proportionnels à l'importance de
celui-ci.
Ce critère a été formulé pour la première
fois en 1986 dans l'arrêt R. c. Oakes 63, une affaire touchant le droit
pénal, et a toujours été appliqué par les tribunaux
par la suite. Il a été décrit dans sa forme classique dans
une récente décision de la Cour suprême du
Canada :
L'analyse fondée sur
l'article premier vise à déterminer si le moyen retenu pour
atteindre un objectif législatif restreint un droit garanti par la
Charte dans des limites qui sont raisonnables dans le cadre d'une
société libre et démocratique. Selon le test bien
établi dans l'arrêt Oakes, cette analyse comporte deux
grandes questions : la première consiste à établir si
l'objectif visé est suffisamment urgent et réel; la seconde,
à examiner la proportionnalité entre l'objectif visé et le
moyen retenu 64 ...
Le juge en chef Dickson a ajouté que la Cour devait être
guidée par les valeurs et les principes essentiels à une
société libre et démocratique, lesquels comprenaient
« le respect de la dignité inhérente de l'être
humain, la promotion de la justice et de l'égalité sociales,
l'acceptation d'une grande diversité de croyances, le respect de chaque
culture et de chaque groupe et la foi dans les institutions sociales et
politiques qui favorisent la participation des particuliers et des groupes dans
la société » 65.
L'article premier de la Charte permet aux tribunaux d'établir un juste
équilibre entre ce qui est bon pour la personne et ce qui est bon pour
l'ensemble de la société. L'expression
« société libre et démocratique »
contenue à l'article premier est cruciale. L'inclusion de ces mots
à titre de « norme finale de justification de la restriction
des droits et libertés » 66 rappelle aux tribunaux la raison de
l'enchâssement de la Charte dans la Constitution : faire en sorte
que la société canadienne demeure libre et
démocratique.
LE BIJURIDISME ET LE
BILINGUISME
Le Canada est l'un des rares pays où s'appliquent à la fois la
common law et le droit civil. De plus, il adopte ses lois dans les deux langues
officielles, le français et l'anglais. Cette dualité a eu des
répercussions importantes sur le fédéralisme tel qu'il
existe au Canada : celui-ci a été et continue d'être
façonné par les notions connexes de bijuridisme et de
bilinguisme.
Le bijuridisme
On parle de bijuridisme lorsqu'il existe deux systèmes de droit dans un
même pays 67. Près de 100 pays sont
régis par une combinaison de deux systèmes juridiques ou plus; 15
d'entre eux seulement ont un système de common law et un système
de droit civil 68. Cette combinaison est encore plus rare
dans une fédération comme le Canada 69. Le Canada n'est peut-être pas le
seul ressort bijuridique au monde, mais il est le seul pays du G-8 où le
bijuridisme est réalisé par un programme formel émanant du
gouvernement national 70.
Les origines de la dualité juridique du Canada remontent à plus
de deux siècles. Avant la conquête par les Britanniques en 1760,
la Coutume de Paris était la principale source de droit en
Nouvelle-France. Les Britanniques ont introduit la common law et
l'equity après la conquête. L'attachement local au droit
privé français a cependant amené le Parlement britannique
à adopter en 1774 l'Acte de Québec, qui restaurait les
lois et les coutumes françaises, sauf dans les domaines pénal et
criminel 71.
Les deux systèmes juridiques du Canada ont été inscrits en
bonne et due forme dans la Loi constitutionnelle de 1867, plus
précisément au paragraphe 92(13). Cette disposition
conférait une compétence législative exclusive aux
provinces en matière de propriété et de droits civils.
C'est grâce à cette disposition que la province de Québec a
pu faire du Code civil du Québec le cadre de son droit
privé, alors que le reste du Canada est régi par la common law.
La dualité juridique du Canada est également
reflétée dans la composition de la Cour suprême du
Canada : aux termes de la Loi sur la Cour suprême, trois des
neuf juges de la Cour doivent venir du Québec.
Lorsqu'il est combiné au bilinguisme, le bijuridisme pose un défi
important au rédacteur législatif. Dans les faits, ce dernier
rédige les lois à l'intention de quatre groupes : les
francophones de droit civil, les francophones de common law, les anglophones de
droit civil et les anglophones de common law 72. C'est pour répondre à ce
besoin que le ministère de la Justice du Canada a adopté en 1995
la Politique sur le bijuridisme législatif, dans laquelle on
reconnaissait la nécessité de trouver une terminologie et une
formulation qui respectaient des concepts, des notions et des institutions
propres à chacun des quatre groupes dans le contexte des lois et
règlements fédéraux.
Le Programme d'harmonisation de la législation fédérale
avec le droit civil du Québec a ensuite été
lancé en 1999. Ce programme prévoyait l'examen de toutes les lois
fédérales et de tous les règlements fédéraux
dont l'application s'appuyait sur le droit civil provincial et l'harmonisation
de leur contenu afin d'y incorporer les notions et la terminologie du droit
civil du Québec 73. La Loi d'harmonisation
no 1 du droit fédéral avec le droit civil,
entrée en vigueur en juin 2001, harmonisait en partie près
de 50 lois en même temps 74.
Les États bijuridiques comme le Canada fournissent des exemples utiles de la manière
dont des systèmes juridiques peuvent coexister harmonieusement.
L'ancienne juge de la Cour suprême du Canada, l'honorable Claire
L'Heureux-Dubé, a mentionné que les ressorts bijuridiques « illustrent les éléments mêmes de
convergence et de synergie que nous constatons sur la scène mondiale
lors de rencontres juridiques transnationales, en particulier dans le domaine
du droit commercial, l'ALENA et l'UE en étant les principaux
exemples » 75.
Aujourd'hui au Canada, la culture juridique officielle n'est ni
française ni anglaise, ni de droit civil ni de common law; elle est en
fait une combinaison de tout cela, avec toute l'ambiguïté qu'une
telle complexité implique 76.
Le bilinguisme
Les anglophones représentent environ
75 p. 100 de la population canadienne et les francophones,
25 p. 100. La majorité des francophones vivent dans la
province de Québec, mais il y a plus d'un million de francophones dans
les autres provinces, en particulier au Nouveau-Brunswick, en Ontario et
au Manitoba.
Le Parlement est tenu, suivant l'article 133 de la Loi
constitutionnelle de 1867, d'employer le français et l'anglais dans
ses débats et publications. Tout membre du public a donc le droit, en
vertu de la Constitution, de communiquer avec les institutions du Parlement ou
du gouvernement du Canada en français ou en anglais et d'en recevoir les
services dans l'une ou l'autre de ces langues. Le statut égal du
français et de l'anglais a été reconnu en 1982 par
l'article 18 de la Charte, qui prévoit que les versions
française et anglaise des lois ont également force de
loi.
Ces dispositions constitutionnelles obligent le Canada et certaines provinces
à adopter leurs lois en français et en anglais 77. La situation au Canada n'est pas unique
à cet égard. Plusieurs autres pays adoptent des lois dans plus
d'une langue. Par exemple, l'Irlande adopte ses lois en irlandais et en
anglais, le pays de Galles en gallois et en anglais, Hong Kong en chinois et en
anglais 78. Quant à la Suisse, elles les
adopte dans trois langues (l'allemand, le français et
l'italien) 79.
Dans certaines administrations bilingues, la constitution, ou une loi,
prévoit que l'une des versions a priorité sur l'autre. C'est le
cas notamment en Irlande et en Afrique du Sud. Dans d'autres
administrations - Hong Kong et le pays de Galles par exemple -, les
deux versions sont également authentiques 80. Au Canada, c'est la « règle de la valeur égale » qui
s'applique : les versions française et anglaise d'une loi ont
également force de loi 81. L'interprétation
des lois au Canada exige donc que l'on lise les deux versions à la
lumière l'une de l'autre, une pratique qui peut permettre de mieux
comprendre l'intention du législateur.
Lorsque les deux versions d'une loi se contredisent comme cela arrive
inévitablement à l'occasion - les rédacteurs
législatifs étant des êtres humains après
tout -, les tribunaux ont recours au « principe du sens
commun » pour déterminer quelle version devrait
prévaloir. Lorsque les deux versions disent la même chose à
certains égards mais diffèrent à d'autres, c'est le sens
commun qui sera retenu, à moins que ce sens soit inacceptable pour
quelque raison que ce soit 82.
L'adoption des lois dans les deux langues favorise la clarté de la
rédaction législative. En effet, la rédaction bilingue et
la traduction juridique font souvent ressortir les ambiguïtés
contenues dans la première version dans l'une ou l'autre langue et
permettent ainsi que des modifications soient apportées avant l'adoption
définitive de la loi. Qu'il y ait deux versions d'une loi peut
également être très utile lorsqu'un tribunal doit en
interpréter le libellé « parce qu'il dispose alors
d'un outil additionnel pour déterminer la véritable intention du
législateur » 83.
La Loi sur les langues officielles 84, qui a été adoptée
en 1969 et modifiée en 1988, est une mesure législative prise
dans le but de répondre à l'obligation constitutionnelle en
matière de bilinguisme du gouvernement au Canada. Son préambule
rappelle le statut égal du français et de l'anglais dans les
institutions du Parlement et du gouvernement du Canada de même que l'universalité d'accès dans ces deux langues au Parlement,
aux lois du Canada et aux tribunaux 85.
La Loi sur les langues officielles a notamment pour objet d'assurer le
respect du français et de l'anglais à titre de langues
officielles du Canada, leur égalité de statut et
l'égalité des droits quant à leur usage dans les
débats et travaux du Parlement, les actes législatifs,
l'administration de la justice et le fonctionnement des institutions
fédérales. En outre, la Loi appuie le développement des
minorités francophones et anglophones et favorise, au sein de la
société canadienne, la progression vers l'égalité
de statut et d'usage des deux langues.
Dans les faits, les objectifs et les valeurs incarnés par la Loi sur
les langues officielles ont conféré à celle-ci une
place particulière dans le cadre juridique canadien. La Cour d'appel
fédérale a reconnu ce statut en 1991, lorsqu'elle a statué
que la Loi n'est pas une loi ordinaire, mais qu'elle fait partie de cette
catégorie privilégiée de lois dites
quasi-constitutionnelles qui expriment « certains objectifs
fondamentaux de notre société ». La Loi doit, en
raison de ce statut, être interprétée « de
manière à promouvoir les considérations de politique
générale qui [la] sous-tendent » 86.
Une dizaine d'années plus tard, en 2002, la Cour suprême a
confirmé le statut quasi-constitutionnel de la Loi, un statut
justifié par les racines constitutionnelles de cette loi et son
rôle primordial en matière de bilinguisme 87.
La protection législative dont jouissent les droits linguistiques est
essentielle à leur préservation. Les droits linguistiques ne
peuvent exister dans un vacuum. Comme le juge Bastarache de la Cour
suprême l'a dit, « la liberté de choisir est
dénuée de sens en l'absence d'un devoir de l'État de
prendre des mesures positives pour mettre en application des garanties
linguistiques » 88. La Loi sur les langues
officielles a pour but de faire en sorte que tous les Canadiens jouissent
de la capacité d'utiliser la langue de leur choix.
La Cour suprême a démontré l'importance qu'elle attachait
au bilinguisme en matière juridique au Canada, en
particulier dans le Renvoi relatif aux droits linguistiques au
Manitoba 89. Dans cet arrêt rendu en 1985, la
Cour a examiné la légalité des lois du Manitoba, qui
avaient presque toutes été adoptées en anglais seulement
depuis 1890 malgré le fait qu'une loi fédérale de 1870
obligeait la province à publier ses lois et ses règlements en
français et en anglais.
La Cour a statué que toutes les lois unilingues étaient
invalides, mais elle a suspendu temporairement l'effet de cette
déclaration pour éviter qu'un vide juridique ne soit
créé. La décision reconnaissait l'importance de la langue
dans la vie des êtres humains :
L'importance des droits en
matière linguistique est fondée sur le rôle essentiel que
joue la langue dans l'existence, le développement et la dignité
de l'être humain. C'est par le langage que nous pouvons former des
concepts, structurer et ordonner le monde autour de nous. Le langage constitue
le pont entre l'isolement et la collectivité, qui permet aux êtres
humains de délimiter les droits et obligations qu'ils ont les uns envers
les autres, et ainsi, de vivre en société 90.
Le multiculturalisme
Les sociétés multiculturelles sont devenues plus nombreuses
à la fin du 20e siècle et au début du
21e 91. Près de 95 p. 100 de la
population mondiale vit dans des États multiculturels, dont
40 p. 100 dans des États
fédéraux 92. Le Canada est donc loin d'être le
seul pays dont la population est formée de personnes d'origines
ethniques diverses.
Le fédéralisme peut être une option intéressante
pour les pays multiculturels parce qu'en combinant l'unité et la
diversité il offre à ces pays la possibilité de gagner sur
les deux tableaux 93. Il permet aux minorités de
devenir des majorités dans les unités infranationales. Il assure
en outre la reconnaissance et l'acceptation de différentes langues, de
différentes religions et de différentes cultures. Par-dessus
tout, le fédéralisme valorise la diversité en la rendant
plus légitime aux yeux de l'ensemble de la population et non seulement
d'un groupe dominant 94.
Plusieurs pays ont adopté le fédéralisme afin de tenir
compte de la situation particulière de groupes minoritaires : la
Suisse (pour répondre aux besoins des Français et des Italiens),
la Belgique (pour tenir compte des Flamands), l'Espagne (pour tenir compte des
Catalans et des Basques) et, bien sûr, le Canada, qui a adopté le
fédéralisme pour protéger les droits des
Québécois 95.
Cela ne veut pas dire que tous les systèmes fédéraux ont
été adoptés en réponse au pluralisme culturel. Aux
États-Unis, en Australie, en Allemagne et au Brésil par exemple,
les unités infranationales ne correspondent pas à des
communautés culturelles distinctes qui souhaitent conserver leur
autonomie gouvernementale et leur spécificité
culturelle 96. Le fédéralisme n'est pas
utilisé dans ces pays comme un moyen de protéger
l'intégrité culturelle d'une minorité, de la
manière dont la province de Québec protège le
caractère distinct de sa population majoritairement
francophone 97.
Depuis toujours, la diversité a constitué une
caractéristique fondamentale du Canada. Le cadre législatif
canadien, qui a été conçu à l'origine pour
protéger les intérêts de deux cultures, a été
élargi et renforcé afin de mieux refléter l'appui
apporté par le Canada à la diversité culturelle de plus en
plus grande de ses citoyens 98. Le respect des minorités
ethniques du Canada est inscrit dans la Constitution, plus
précisément à l'article 27 de la Charte. Cette
disposition prévoit que la Constitution doit être
interprétée de manière à promouvoir le maintien et
la valorisation du patrimoine multiculturel des Canadiens.
En 1969, la Loi sur les langues officielles, qui établissait que
le français et l'anglais étaient les deux langues officielles du
Canada, incluait des recommandations concernant les groupes non anglophones et
non francophones, encourageant les institutions et les organismes
fédéraux à promouvoir la diversification de la culture
dans un cadre bilingue. Ces recommandations, jumelées au changement que
connaissait le Canada sur les plans social, culturel, économique et
politique, ont mené, en 1971, à l'annonce de la politique
canadienne du multiculturalisme 99.
S'adressant à la Chambre des communes, le premier ministre de
l'époque, le très honorable Pierre Elliot Trudeau, a dit que
« [l]e multiculturalisme dans un cadre bilingue »
était « le meilleur moyen de préserver la
liberté culturelle des Canadiens ». Selon
M. Trudeau :
Pour que l'unité
nationale ait une portée personnelle profonde, il faut qu'elle repose
sur le sens que chacun doit avoir de sa propre identité; c'est ainsi que
peuvent naître le respect pour les autres, et le désir de partager
des idées, des façons de voir. Une politique dynamique de
multiculturalisme nous aidera à créer cette confiance en soi qui
pourrait être le fondement d'une société où
régnerait une même justice pour tous 100.
M. Trudeau a engagé le gouvernement canadien à soutenir les
divers groupes ethniques et culturels qui formaient la société
canadienne et à les inciter à « partager les valeurs
de leurs cultures avec les autres Canadiens; ainsi ils enrichiront notre vie
à tous ». Rappelant qu'il était nécessaire que
le gouvernement protège les minorités, il a
conclu :
Nous sommes libres
d'être nous-mêmes. Mais il ne faut pas s'en remettre au hasard. Il
faut protéger et rechercher cette liberté. Si elle est compromise
chez certains groupes ethniques, elle est compromise partout. Le gouvernement
entend éliminer ce danger et protéger cette
liberté.
Lorsque la Loi sur le multiculturalisme canadien 101 a été adoptée
à l'unanimité par le Parlement en 1988, le Canada est devenu le
premier pays dans le monde à promulguer une loi nationale sur le
multiculturalisme qui reconnaissait clairement que le multiculturalisme est une
valeur fondamentale 102. Prenant appui sur l'article 27 de
la Charte, selon lequel toute interprétation de celle-ci
« doit concorder avec l'objectif de promouvoir le maintien et la
valorisation du patrimoine multiculturel des Canadiens », la Loi
tirait aussi sa force des dispositions sur l'égalité contenues
dans la Loi sur la citoyenneté, la Loi canadienne sur les
droits de la personne et la Loi sur les langues officielles. De
plus, elle soutenait pleinement les accords internationaux sur les droits de la
personne 103.
Aux termes de la Loi sur le multiculturalisme canadien, les institutions
fédérales sont tenues, dans leurs activités, de
reconnaître le fait que le multiculturalisme reflète la
diversité culturelle et raciale de la société canadienne
et se traduit par la liberté, pour tous ses membres, de maintenir, de
valoriser et de partager leur patrimoine culturel, ainsi que de sensibiliser la
population à ce fait 104.
La politique canadienne du multiculturalisme a pour but de permettre
l'intégration des Canadiens appartenant aux minorités, tout en
encourageant les institutions fédérales à éliminer
les obstacles discriminatoires à l'emploi, à l'accès aux
services et à la participation à la
société 105.
Le système fédéral canadien permet le développement
harmonieux des minorités et de la majorité, lequel est essentiel
à l'existence d'une société multiculturelle dynamique. Il
a été mentionné précédemment que le
fédéralisme peut être décrit comme un
équilibre entre autonomie et partage des responsabilités. Un tel
équilibre permet à des communautés culturelles comme la
province de Québec de promouvoir leur culture sur leur
territoire 106.
Le fédéralisme offre au Canada un mécanisme
constitutionnel qui non seulement admet et valorise la diversité, mais
permet aux différentes communautés de participer à la
conduite des affaires publiques 107. En tant qu'État multiculturel, le
Canada s'est servi du fédéralisme pour tirer le maximum de
bénéfices de la diversité et pour consacrer dans la
Constitution le principe de l'unité dans la diversité. De cette
façon, l'ensemble de la société canadienne peut participer
à la promotion de valeurs universelles sans sacrifier les valeurs
particulières de ses propres communautés
culturelles 108.
Les
droits ancestraux
La partie II de la Loi constitutionnelle de 1982 indique clairement
que les droits existants - ancestraux ou issus de traités -
des peuples autochtones du Canada sont reconnus et confirmés et que ces
droits sont garantis également aux personnes des deux sexes.
L'expression « peuples autochtones du Canada » s'entend
notamment des Indiens, des Inuit et des Métis du
Canada.
Les droits visés au paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle
de 1982 n'étant énumérés dans aucun document,
il incombe aux tribunaux d'en définir la teneur et
l'étendue.
La Cour suprême a souligné l'importance de reconnaître que
les droits ancestraux sont des droits particuliers qui sont
« détenus par les autochtones parce qu'ils sont des
autochtones » 109, ce qui les distingue des droits de la
personne plus généraux, dont jouit toute personne. La Cour a
dit :
... la doctrine des droits
ancestraux existe et elle est reconnue et confirmée par le
par. 35(1), et ce pour un fait bien simple : quand les
Européens sont arrivés en Amérique du Nord, les peuples
autochtones s'y trouvaient déjà, ils vivaient en
collectivités sur ce territoire et participaient à des cultures
distinctives, comme ils l'avaient fait pendant des siècles. C'est ce
fait, par-dessus tout, qui distingue les peuples autochtones de tous les autres
groupes minoritaires du pays et qui commande leur statut juridique - et
maintenant constitutionnel - particulier 110.
Dans l'arrêt R. c. Van der Peet 111 rendu en 1996, la Cour a examiné
des décisions rendues aux États-Unis et en Australie afin de
trouver la meilleure définition des droits ancestraux. Elle a ensuite
formulé le critère général suivant : pour
constituer un droit ancestral protégé par le
paragraphe 35(1), l'« activité doit être un
élément d'une coutume, pratique ou tradition faisant partie
intégrante de la culture distinctive du groupe autochtone qui revendique
le droit en question » 112.
La Cour suprême a également reconnu que le paragraphe 35(1)
de la Loi constitutionnelle de 1982 « représente
l'aboutissement d'une bataille longue et difficile à la fois dans
l'arène politique et devant les tribunaux pour la reconnaissance de
droits ancestraux » 113. En conséquence, la Cour a
statué que le texte du paragraphe 35(1) doit faire l'objet d'une
« interprétation généreuse et
libérale » 114.
Malgré l'obligation d'interpréter de manière
généreuse la disposition constitutionnelle, les droits reconnus
et confirmés au paragraphe 35(1) peuvent faire l'objet de
restrictions raisonnables, de la même manière dont les droits et
libertés garantis par la Charte sont limités par l'application de
l'article premier, comme nous l'avons vu précédemment. Cependant,
plutôt que de faire l'objet d'une disposition distincte de la
Constitution, l'interprétation des droits ancestraux et des restrictions
raisonnables dont ils peuvent faire l'objet est dérivée des
principes généraux d'« interprétation
constitutionnelle, des principes relatifs aux droits ancestraux et des objets
sous-jacents à la disposition constitutionnelle
elle-même » 115.
Le processus permettant de déterminer s'il y a eu atteinte à un
droit visé au paragraphe 35(1) comporte quatre étapes.
« Premièrement, le tribunal doit déterminer si le
demandeur a prouvé qu'il avait agi en vertu d'un droit ancestral.
Deuxièmement, il doit décider s'il y a eu extinction de ce droit.
Troisièmement, il doit déterminer s'il y a eu atteinte à
ce droit. Enfin, le tribunal doit décider si l'atteinte est
justifiée » 116.
Si le tribunal décide que le demandeur agissait en
vertu d'un droit ancestral qui n'était pas éteint, il
incombe au gouvernement de démontrer que la restriction « constitue une réglementation légitime d'un droit
ancestral garanti par la Constitution » 117. Le gouvernement doit établir que
l'objectif de la loi est « impérieux et
réel » 118. En plus d'examiner la loi à la
lumière de son objectif, les tribunaux doivent tenir compte des « rapports spéciaux de fiduciaire et [de] la
responsabilité du gouvernement envers les
autochtones » 119.
L'atteinte doit aussi satisfaire au critère de l'atteinte
minimale : si l'objectif législatif est valable, a-t-on
porté atteinte au droit ancestral seulement dans la mesure qui
était absolument nécessaire? D'autres facteurs doivent aussi
être pris en compte à cette étape, par exemple si une
indemnisation suffisante a été offerte ou si le groupe
d'autochtones en question a été consulté 120.
En résumé, la reconnaissance et la confirmation des droits
ancestraux protégés par le paragraphe 35(1)
« exigent que le gouvernement, les tribunaux et même
l'ensemble des Canadiens soient conscients des droits des peuples autochtones
et qu'ils les respectent » 121.
Le
fédéralisme asymétrique
L'asymétrie dans le fédéralisme canadien signifie que,
dans certains domaines, en particulier ceux qui ont le plus d'incidence sur les
populations locales comme la santé et l'immigration, certaines provinces
ont la possibilité de décider elles-mêmes de la meilleure
façon d'utiliser les ressources qu'elles reçoivent du
gouvernement fédéral.
Par exemple, l'article 94A de la Loi constitutionnelle de 1867
confère au gouvernement fédéral la compétence
relative aux pensions de vieillesse, mais accorde aux provinces la
possibilité de ne pas participer au programme qu'il met en place dans le
domaine. C'est ce qu'a fait la province de Québec en adoptant son propre
régime de rentes. Les autres provinces auraient pu le faire
également 122. L'asymétrie existe aussi dans le
domaine de l'immigration : six provinces ont conclu des ententes
particulières avec le gouvernement
fédéral.
Plus récemment, le gouvernement fédéral a signé
avec les provinces un accord en matière de santé dans lequel il
reconnaissait le caractère distinct de la société
québécoise et respectait la nécessité, pour le
Québec, de mettre en place son propre plan de renouvellement du
système de santé provincial. Le Québec s'engageait en
retour à respecter les objectifs du régime de santé
universel. Cette flexibilité permet au Canada de réagir aux
changements sociaux et de maintenir un partenariat ouvert entre les provinces
et le gouvernement central.
CONCLUSION
Compte tenu de l'immensité de son territoire, de la présence de
deux langues fondatrices ainsi que de la diversité et du
caractère distinct de ses cultures et économies
régionales, le Canada avait besoin d'un système de gouvernement
capable de promouvoir les intérêts nationaux comme les
intérêts régionaux. Le fédéralisme canadien,
adopté à l'origine pour tenir compte des besoins des deux peuples
fondateurs, permet aux citoyens du Canada de bénéficier en
même temps des avantages de l'unité et de la diversité dans
un pays où presque toutes les nations et les cultures de la terre sont
représentées au sein de la population 123.
Le fédéralisme a donné au Canada « la souplesse
nécessaire pour nous adapter à l'évolution des
circonstances. Il nous a permis de bâtir une des sociétés
les plus ouvertes, les plus avancées et les plus prospères de la
planète et d'offrir une qualité de vie exceptionnelle à
nos citoyens » 124.
Ce qui a commencé en 1867 comme une solution novatrice au
problème de la forme que pourrait prendre l'union de divers groupes
ayant des intérêts différents et parfois contraires en une
structure pouvant répondre aux problèmes constitutionnels et
économiques de l'époque est devenu une fédération
qui reflète les valeurs et les aspirations des Canadiens de toutes les
régions du pays. La Constitution du Canada, qui garantit les droits et
libertés fondamentaux de la personne, ne témoigne pas seulement
d'un profond respect pour les droits de la personne, mais elle fait aussi
expressément ressortir l'importance que le Canada attache à ses
différentes communautés culturelles.
REMERCIEMENTS : Je
tiens à souligner le travail de recherche minutieux qui a
été effectué par mon auxiliaire juridique,
JoAnne Lagendyk, dans le cadre de la préparation du présent
document, ainsi que la contribution de mon ancienne auxiliaire juridique,
Melanie Mallet.
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